關(guān)于構(gòu)建安全生產(chǎn)工作長效機制有關(guān)問題的思考

施惠財

一、問題的提出

1、安全生產(chǎn)工作事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，事關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的落實，事關(guān)和諧社會的構(gòu)建。近年來我國安全生產(chǎn)形勢總體趨于好轉(zhuǎn)，但不可否認(rèn)的是，我們對如何切實抓好安全生產(chǎn)工作還沒有十分有效的辦法和措施，總感到在安全生產(chǎn)工作的推動上任務(wù)重、矛盾多、難度大、效果差，總感到忙于應(yīng)付、疲于奔命，非常被動，造成這一狀況的根本原因就在于安全生產(chǎn)工作的長效機制還沒有真正建立起來并發(fā)揮作用。

2、從實際情況看，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的成熟與定型還有一個過程，在這一過程中，我們必須著力于推進(jìn)安全生產(chǎn)工作實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：一是推動安全生產(chǎn)工作方式的轉(zhuǎn)變，即從運動式推動為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫仁酵苿樱欢峭苿影踩a(chǎn)工作主體的轉(zhuǎn)變，即從政府單個主體推動轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)及社會多個主體推動，由孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)為協(xié)同作戰(zhàn)；三是推動安全生產(chǎn)工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，從專項整治為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀粘Ｒ?guī)范管理與監(jiān)督為主；四是推動安全生產(chǎn)工作動力的轉(zhuǎn)變，從主要靠外在壓力推動轉(zhuǎn)變?yōu)榭績?nèi)在動力的推動；五是推動安全生產(chǎn)工作手段的轉(zhuǎn)變，從主要靠行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⒎膳c經(jīng)濟(jì)手段的并用。實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于建立起安全生產(chǎn)工作的長效機制。

3、安全生產(chǎn)長效機制應(yīng)有明確的內(nèi)容，目前對安全生產(chǎn)長效機制這一范疇在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話及有關(guān)的文件中提得較多，但理論界對于長效機制的內(nèi)涵、功能及其內(nèi)容的研究則較少、不明確，這很容易將安全生產(chǎn)長效機制的建立虛幻化、口頭化，不利于安全生產(chǎn)工作的有效開展，因此應(yīng)對安全生產(chǎn)長效機制的有關(guān)問題進(jìn)行必要的研究。

二、安全生產(chǎn)工作長效機制的內(nèi)涵、功能與特征

安全生產(chǎn)工作長效機制具有多層的內(nèi)涵。從靜態(tài)的角度看，它是安全生產(chǎn)工作各種構(gòu)成要素及其相互作用所構(gòu)成的相互關(guān)系；從動態(tài)的角度看，它是確保安全生產(chǎn)工作順利開展、正常運行與有效落實的一系列制度、規(guī)則、體系所構(gòu)成的作用力量及作用方式。從微觀的角度看，它可以是一個生產(chǎn)經(jīng)營單位為確保安全生產(chǎn)工作順利開展、正常運行與有效落實的各種制度、規(guī)則、體系所構(gòu)成的相互關(guān)系及運轉(zhuǎn)方式；從宏觀的角度看，它可以是一個國家或地區(qū)確保安全生產(chǎn)工作正常開展、有效防范各類事故發(fā)生的各種制度、規(guī)則、體系等所構(gòu)成的相互關(guān)系、作用力量及運轉(zhuǎn)方式。因此，長效機制是促使各相關(guān)主體形成抓安全生產(chǎn)工作應(yīng)有動力、壓力和合力的“有形的手”，可從根本上解決安全生產(chǎn)工作存在的動力不足、壓力不夠、合力不強的問題。

1、安全生產(chǎn)長效機制應(yīng)具備六種功能

（1）組織功能：即組織、協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)的各相關(guān)責(zé)任主體，依照其在安全生產(chǎn)工作中的定位，各負(fù)其責(zé)、各司其職、有序運行。

（2）保障功能：即通過發(fā)揮各種制度、規(guī)則作用，保障安全生產(chǎn)各項部署的全面實施，保障各類防范措施的及時到位，保障安全生產(chǎn)工作格局的合理形成。

（3）傳導(dǎo)功能：即確保安全生產(chǎn)工作的方針政策、法律法規(guī)、重大決策、重要部署、各項工作及時、順暢傳到基層、落到實處，消除政令不暢、有令不行、有禁不止和中梗阻現(xiàn)象。

（4）整合功能：即將抓安全生產(chǎn)的有關(guān)力量、要素與資源依據(jù)工作需要進(jìn)行某種形式的整合，使各種分散的力量轉(zhuǎn)化為整體推進(jìn)的合力，使各種要素與資源所具備的潛在能量轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的作用。

（5）調(diào)節(jié)功能：即通過一定的制度、程序與手段，對安全生產(chǎn)工作的運行進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)控，及時研究、解決安全生產(chǎn)工作中的重大問題、突出問題，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的順利推進(jìn)。

（6）反饋功能：即對安全生產(chǎn)工作的總體狀況、存在問題進(jìn)行分析與評價，對安全生產(chǎn)工作中的普遍性、關(guān)鍵性、傾向性、突發(fā)性問題提出有針對性的對策建議，為各級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行安全工作的重大決策提供參考意見。

2、安全生產(chǎn)工作長效機制具有五個特征

（1）覆蓋范圍的全面性。即長效機制對于安全生產(chǎn)工作的作用與影響應(yīng)是全方位、全過程的，全方位是指覆蓋安全生產(chǎn)工作的各個領(lǐng)域，約束各相關(guān)主體的行為，消除安全生產(chǎn)工作中存在的空白、空檔和死角；全過程是指機制作用于安全生產(chǎn)工作過程的各個環(huán)節(jié)，使安全生產(chǎn)工作做到一環(huán)比一環(huán)緊扣，一層比一層具體，一級比一級落實。

（2）影響時效的長期性。長效機制要解決當(dāng)前安全生產(chǎn)工作中存在著的緊一陣松一陣、熱一陣?yán)湟魂嚞F(xiàn)象，以及將安全生產(chǎn)工作作為臨時突擊任務(wù)和權(quán)宜之計的問題，使安全生產(chǎn)工作的推進(jìn)保持持續(xù)、長久的力度，實現(xiàn)安全工作的常抓不懈與長治久安。

（3）日常運行的規(guī)范性。長效機制明確安全生產(chǎn)工作的各項制度、規(guī)則與程序，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作機構(gòu)設(shè)置法定化、職責(zé)配置明晰化、投入保障強制化、宣傳教育制度化、執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化，切實消除安全生產(chǎn)工作中的一些非正常影響因素。

（4）運行動力的內(nèi)生性。即長效機制可以促使各相關(guān)主體抓安全生產(chǎn)工作由原來的外在壓力轉(zhuǎn)為內(nèi)在的動力，從被動行為轉(zhuǎn)為自覺行動，充分調(diào)動各方面的力量來關(guān)注、支持安全生產(chǎn)工作。

（5）調(diào)節(jié)方式的強制性。通過安全生產(chǎn)責(zé)任控制目標(biāo)的確定與檢查、日常監(jiān)督檢查、行政處罰、事故查處等手段，使安全生產(chǎn)工作真正成為各級政府、各部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位一刻也不敢放松的重要工作。

三、安全生產(chǎn)長效機制的構(gòu)建

1、構(gòu)建完善的領(lǐng)導(dǎo)決策機制。領(lǐng)導(dǎo)決策機制是長效機制的首要內(nèi)容，沒有完善的領(lǐng)導(dǎo)決策機制，構(gòu)建長效機制將是一句空話。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)決策機制，主要有五個方面：一是將安全生產(chǎn)工作納入各級黨委的總體工作部署。二是建立一個以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為核心的安全生產(chǎn)決策指揮系統(tǒng)。三是建立定期或不定期研究安全生產(chǎn)工作的正常機制。四是以各級政府的安辦為依托，充實力量、強化權(quán)威，使之成為一個有權(quán)威性的安全生產(chǎn)決策執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)。五是盡快將安全生產(chǎn)工作情況納入各級領(lǐng)導(dǎo)的工作業(yè)績評價及政績考核內(nèi)容，使安全生產(chǎn)工作情況能對各級領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績評價及個人前途產(chǎn)生應(yīng)有的影響。

2、構(gòu)建有效的責(zé)任落實機制。安全生產(chǎn)工作的核心是責(zé)任、關(guān)鍵大落實，構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任制落實機制主要應(yīng)做到五個方面：一是責(zé)任主體明晰化。最為主要的是將企業(yè)、政府監(jiān)管部門及政府三個層次主體責(zé)任的明晰化，使企業(yè)真正成為安全生產(chǎn)工作的主要實施者、安全法規(guī)的全面執(zhí)行者、安全投入的主要保障者、日常工作的有效管理者、安全違法行為責(zé)任的基本承擔(dān)者和安全工作的最大受益者，使政府監(jiān)管部門依法履行法定的監(jiān)管職責(zé)，使各級政府依法加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立起“一把手全面負(fù)責(zé)，分管安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，其他領(lǐng)導(dǎo)在分工范圍內(nèi)相應(yīng)負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)格局。二是責(zé)任內(nèi)容具體化。三是監(jiān)督考評規(guī)范化，研究制定科學(xué)、合理的考評指標(biāo)體系及考評標(biāo)準(zhǔn)，定期對各級各部門落實安全生產(chǎn)責(zé)制的情況進(jìn)行客觀、公正的評價。四是落實情況公開化。對各級各有關(guān)部門落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的情況、存在問題，可通過有關(guān)的方式和渠道進(jìn)行公開。五是責(zé)任追究制度化。即責(zé)任追究的類型、檔次、形式盡可能明確化、制度化，充分發(fā)揮責(zé)任追究制度的教育和警示作用。

3、構(gòu)建正常的運行保障機制。運行保障機制是長效機制應(yīng)符合健全、有效、有力的要求，健全是指各種資源與要素的投入有正常與規(guī)范的渠道；有效是指資源與要素真正投入于最需要的領(lǐng)域，能產(chǎn)生應(yīng)有的效果；有力是指投入的資源與要素隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和安全生產(chǎn)工作任務(wù)的增加而有所增加。運行保障機制主要是三個方面：一是組織保障機制。重點在于建立一個完善的組織體系，首先是要建立健全獨立、有權(quán)威的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)，重點要加強市（地）、縣（市、區(qū)）兩級的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)。其次是各負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，將監(jiān)管職能延伸、覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)監(jiān)管職能的真正到位。再次是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）兩級，逐步探索在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)；村（居）則發(fā)揮好村（居）委會的自治作用，確定有關(guān)人員負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)的宣傳、檢查及報告等工作。第四是生產(chǎn)經(jīng)營單位依照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定設(shè)立安全生產(chǎn)工作機構(gòu)或配備相應(yīng)的人員，管好本單位的安全生產(chǎn)工作。第五是逐步在社會上聘請一部分安全生產(chǎn)義務(wù)監(jiān)督員。二是投入保障機制。從政府層面來說，凡屬于公共安全所需的投入如公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、隱患整改、公共安全技術(shù)研究、事故應(yīng)急救援、安全生產(chǎn)宣傳等經(jīng)費，應(yīng)由財政給予保障并形成正常的增長機制。同時研究制定引導(dǎo)企業(yè)增加安全生產(chǎn)投入的有關(guān)政策。從企業(yè)層面來說，要依照有關(guān)法律法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所需要的投入。三是激勵保障機制。重點是建立安全生產(chǎn)表彰、獎勵制度，安全生產(chǎn)工作人員有關(guān)待遇制度，如對從事安全生產(chǎn)工作的人員（含政府分管領(lǐng)導(dǎo)）給予特殊津貼、為其購買人身意外傷害保險等。

4、構(gòu)建靈敏的預(yù)警監(jiān)控機制。預(yù)警監(jiān)控機制是現(xiàn)實長效機制調(diào)節(jié)與反饋功能的基本載體，這是提高安全生產(chǎn)工作針對性、主動性的前提條件。建立預(yù)警監(jiān)控機制應(yīng)包括四個方面內(nèi)容：一是安全生產(chǎn)調(diào)度與統(tǒng)計分析制度。通過研究制定科學(xué)、合理的統(tǒng)計指標(biāo)體系，對安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行全面的分析，應(yīng)逐步將安全生產(chǎn)統(tǒng)計納入政府統(tǒng)計部門的范圍。二是安全生產(chǎn)情況通報制度。由各級政府或安全生產(chǎn)綜合監(jiān)部門對全社會的安全生產(chǎn)情況進(jìn)行分析，定期向社會通報安全生產(chǎn)工作及重特大事故情況，并逐步將安全生產(chǎn)情況況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)情況一并排位進(jìn)行通報。三是重點監(jiān)控制度。即對那些危險性大、事故多發(fā)、重特大事故隱患多、影響安全生產(chǎn)工作全局的重點領(lǐng)域、重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點單位的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行重點分析、重點監(jiān)控，落實有效的整改、預(yù)防和監(jiān)控措施，確保安全；四是動態(tài)預(yù)警制度。即逐步參照統(tǒng)計部門進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)運行情況景氣分析的做法，探索建立相關(guān)的預(yù)警指標(biāo)體，對安全生產(chǎn)工作運行情況進(jìn)行預(yù)警分析。

5、構(gòu)建有力的科技創(chuàng)新機制。安全科技是企業(yè)實現(xiàn)本質(zhì)安全、政府提高安全監(jiān)管水平的重要手段，一個國家或地區(qū)的安全科技水平包括安全相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、技術(shù)水平、關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用狀況、安全科研機構(gòu)的技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新能力等，是構(gòu)成、評價和衡量這一國家或地區(qū)安全生產(chǎn)總體水平的重要因素之一。構(gòu)建安全科技創(chuàng)新機制的重點在于四個方面：一是加快實施“科技興安”戰(zhàn)略。將安全生產(chǎn)科技發(fā)展納入國家科技發(fā)展的整體戰(zhàn)略與中長期規(guī)劃，制定可行的安全生產(chǎn)科技發(fā)展綱要，明確安全科技發(fā)展的重點領(lǐng)域、重點項目，并出臺促進(jìn)安全科技發(fā)展的相應(yīng)政策；二是組織安全科技攻關(guān)。以現(xiàn)有的安全科研機構(gòu)或有實力的大公司大集團(tuán)所設(shè)立的科研機構(gòu)，作為安全科技創(chuàng)新的主力，進(jìn)行安全生產(chǎn)“關(guān)鍵技術(shù)、重大技術(shù)、實用技術(shù)”及引進(jìn)技術(shù)消化吸收與創(chuàng)新的攻關(guān)，盡快縮小我國安全科技與國外先進(jìn)水平的差距。三是加快安全技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。努力培育一批安全技術(shù)骨干企業(yè)，創(chuàng)出一批安全技術(shù)知名品牌，形成一批安全技術(shù)方面的拳頭產(chǎn)品，使安全技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為我國經(jīng)濟(jì)的新增長點。四是抓好安全生產(chǎn)技術(shù)隊伍建設(shè)。

6、構(gòu)建先進(jìn)的文化傳導(dǎo)機制。安全文化傳導(dǎo)機制應(yīng)具有較強的滲透力、導(dǎo)向力和影響力。構(gòu)建安全文化傳導(dǎo)機制應(yīng)注意四個方面：一是對安全文化進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。將安全文化納入先進(jìn)文化的有機組成部分，將安全生產(chǎn)的必備知識與技能作為全面提高人的素質(zhì)的一項基礎(chǔ)性、長期性來抓工作。二是開展安全文化的研究與推廣，豐富和發(fā)展安全文化的體系。三是開發(fā)豐富多彩的安全文化產(chǎn)品，傳播正確的安全生產(chǎn)工作理念。四是健全安全文化傳播系統(tǒng)。

7、構(gòu)建規(guī)范的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。協(xié)調(diào)聯(lián)動機制是有效整安全生產(chǎn)工作各種資源與要素，發(fā)揮各種力量作用，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作齊抓共管的重要保證。建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制主要包括：一是重點監(jiān)管部門聯(lián)席會議制度。由各級政府領(lǐng)導(dǎo)或各級政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合管理的部門定期或不定期召集有關(guān)部門參加，對重點行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行進(jìn)行全面分析研究，及時通報情況，協(xié)調(diào)、解決重點領(lǐng)域存在的問題。二是安全生產(chǎn)重大問題協(xié)調(diào)、協(xié)商機制。即對安全生產(chǎn)工作中涉及跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的問題，帶有全面性的安全生產(chǎn)工作部署，地方性法規(guī)、規(guī)章或重要規(guī)范性文件的起草與出臺，重大隱患整改等，按照“誰為主、誰牽頭”的原則，由主辦部門牽頭召集，其它相關(guān)部門配合，進(jìn)行必要的協(xié)商、協(xié)調(diào)，并按協(xié)商協(xié)調(diào)議定的事項分頭抓好落實。三是聯(lián)合辦公機制。主要包括：聯(lián)合審批、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法等。對有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定需要進(jìn)行審查批準(zhǔn)（含批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊、認(rèn)證、頒發(fā)證照等）的安全生產(chǎn)重大事項，在涉及幾個相關(guān)部門時，應(yīng)盡可能采取聯(lián)合審批的方式，以提高透明度，搞好各審批環(huán)節(jié)的合理銜接，確保審批的公正、公平與公開；對企業(yè)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行綜合性的監(jiān)督檢查時，可以采取聯(lián)合檢查方式，提高監(jiān)督檢查工作的整體性；對安全生產(chǎn)中的重大執(zhí)法活動，也可由相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，以提高執(zhí)法的權(quán)威性。

8、構(gòu)建公正的執(zhí)法監(jiān)督機制。構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督機制的核心在于提高有關(guān)主體特別是企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的邊際成本，使企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的邊際收益等于或高于邊際成本。從重點可從以下方面著手：一是重視并強化安全生產(chǎn)立法工作。從當(dāng)前看，重點應(yīng)推動《安全生產(chǎn)法》的修改工作，特別要針對安全生產(chǎn)各種違法行為，設(shè)定明確、具體、可行、對應(yīng)的責(zé)任條款，對于一些性質(zhì)嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法行為，加大處罰力度。繼續(xù)加快《安全生產(chǎn)法》相關(guān)配套規(guī)定的出臺步伐，主要是企業(yè)安全生產(chǎn)基本條件、應(yīng)急救援、事故調(diào)查、事故賠償?shù)扔嘘P(guān)的具體規(guī)定。二是研究制定安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作規(guī)范。編印安全生產(chǎn)監(jiān)察工作手冊，將安全生產(chǎn)日常監(jiān)管檢查、行政處罰、事故調(diào)查等方面的內(nèi)容、程序、重點及要求進(jìn)行集中歸納并加以條理化、系統(tǒng)化和制度化，使之成為安全監(jiān)管系統(tǒng)干部開展行政執(zhí)法尤其是行政處罰的基本指南和行動依據(jù)，以減少或消除安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過程中的各種失誤和隨意性。三是加強安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的專題培訓(xùn)，提高安監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法人員執(zhí)法的能力與水平。四是嚴(yán)肅查處企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為。對企業(yè)存在的嚴(yán)重違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為，要處罰得讓企業(yè)及其所有者、經(jīng)營者感到心痛、感到違法行為“不合算”、“無利可圖”，同時要公布重大處罰情況，并做好涉嫌犯罪案件的移送工作，以提高行政處罰的整體威懾力。五是建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法失誤與錯案責(zé)任追究制度，以規(guī)范和約束安全生產(chǎn)監(jiān)管部門及其工作人員的執(zhí)法行為。

9、構(gòu)建健全的應(yīng)急救援機制。必須著重抓四個方面：一是抓好重大危險源的普查、登記、評估及監(jiān)控，建立重大危險源數(shù)據(jù)庫。二是加快應(yīng)急救援方面的立法步伐，確立應(yīng)急救援工作的法律地位、相關(guān)制度、基本框架、響應(yīng)機制和運行程序。三是制定應(yīng)急救援體系建設(shè)規(guī)劃。將應(yīng)急救援體系建設(shè)規(guī)劃納入整個安全生產(chǎn)工作體系及國家或地區(qū)的防災(zāi)、減災(zāi)體系建設(shè)規(guī)劃之中；將應(yīng)急救援系建設(shè)項目納入國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重點建設(shè)項目。四是研究制定應(yīng)急救援工作的相關(guān)政策。主要是指投入保障政策、參與應(yīng)急救援人員人身意外傷害保險、賠償、撫恤政策，調(diào)用應(yīng)急救援物資、人員及裝備的經(jīng)濟(jì)補償政策，應(yīng)急救援有功單位、人員的獎勵政策等。五是推進(jìn)應(yīng)急救援相關(guān)資源與要素的科學(xué)配置與合理整合，消除應(yīng)急救援體系建設(shè)可能出現(xiàn)的“大而全”或“小而全”現(xiàn)象，減少重復(fù)投資、減少資源浪費，使整個社會用于應(yīng)急救援的資源都能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。