公眾參與環(huán)評決策的憲法政意義

李　楯

公眾對國家行政機關(guān)的決策及其他公共亨務(wù)的參與，涉及到憲政和“政治文明建設(shè)”(中共十六大報告)的問題。國家環(huán)境保護總局日前公布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)在此方面有不少頗具新意的規(guī)定，這在中國的環(huán)保法制建設(shè)史上是具有標識意義的一件事。

環(huán)境保護是我們的基本國策之一，關(guān)東著人類的共同利益，關(guān)系到人矣能不能和自己的生存環(huán)境以及其他動植物種和諧共處。但是，當人們分化為利益和主張各不相同的人群后，人們不會全都從人類整體的和長遠的利益出發(fā)考慮問題，在這種情況下，廣泛的、持有不同意見的公眾的參與，能使與環(huán)境相關(guān)的決策和決定，因其更可能具有正當性而為更多的人所接受，并有可能更適合于人類整體的長遠利益。

國家環(huán)?？偩值摹掇k法》規(guī)定了建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)必須“公開有關(guān)環(huán)境影響評價信息”(第五條)、“公開征求公眾意見”(第十二條)、“向提出意見的公眾反鎖意見處理情況”(第十二條)、并必須在《環(huán)境影響報告書》中編制公眾參與篇章(第六條)、“附具對公眾意見采納或者不采納的說明”(第個七條)。同時，還規(guī)定自身和屬下的各級環(huán)境保護行政主管部門也必頗公告有關(guān)環(huán)境影響報告書的受理、審批或?qū)徍私Y(jié)果，升自己“再次公開征求公眾意見”(第十三條)。此外，非常值得肯定的是，還規(guī)定對不同的意見必須如實記載(第二十條、第二十三條)和公眾“反饋意見的原始資料存檔備查”(第十六條)。

知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，包括了公民不受妨害地獲得國家機關(guān)信息的自由和公民向特定的國家機關(guān)請求公開其信息的權(quán)利。知情權(quán)是公民得以參與國家事務(wù)和其他公共事務(wù)的前提。公民不知情，就無法做出判斷和選擇；公民知情不全面，就難以做出真正合于自己利益、評價標準與意愿的判斷和選擇。即使形式上做到了“參與”，實際效果往往不佳。

正因為如此，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，行政機關(guān)應(yīng)當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機關(guān)應(yīng)當為公眾查閱政府信息提供便利條件”；“行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當全面、準確、真實”；“除依法應(yīng)當保密的外，決策事項、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱”。

國家環(huán)保總局《辦法》中的公告和在10天之內(nèi)公開某些信息和國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中持續(xù)的、常態(tài)的政務(wù)公開和政府信息公開是不同的。前者，我們可以看作是環(huán)境影響評價中為鼓勵公眾參與，所采用和被特別強調(diào)的“便利公眾知悉的方式”；后者，則是要求包括環(huán)境保護行政管理機關(guān)在內(nèi)的一切政府行政機關(guān)必須持續(xù)履行的法定職責。

人民是國家的主人，政府機關(guān)和官員代他們管理國家事務(wù)及其他公共事務(wù)。而這樣一個基本的道理，在形成于計劃經(jīng)濟年代的思維中經(jīng)常被人們忽視?，F(xiàn)在，我們確定了市場經(jīng)濟和法治社會的方向、正處于轉(zhuǎn)型中，理應(yīng)從這一基本的道理出發(fā)，不斷地去改進政府機關(guān)決策和決定的方式。計劃經(jīng)濟時期的“動員群眾”和市場經(jīng)濟與法治社會中的“公眾參與”，是在不同體制蛄構(gòu)中品性不同的概念。

去年4月，環(huán)?？偩志蛨A明園事件舉行的聽證會，就為公眾參與決策開了一個先例。

最后，還有一些保障公眾參與的技術(shù)性問題是也應(yīng)注意的：首先，在有關(guān)環(huán)境影響評價的信息中，哪些必公開，哪些須保密，由誰決定，按照什么程序和標準決定，應(yīng)事先明確。不公開的，公眾就不參與，事后證明決策或決定錯了，官員問貴；其次，在公眾參與中，調(diào)查公眾意見，咨詢專家意見，舉辦座談會、論證會，聽證會，是為了全面地收集和了解各種不同意見，因此，要求考慮的不只是參加人在“地域，職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等”方面的代表性(第十五條、第二十五殺)，更重要的是要看是否有不同意見，只要是有一利與其他人不同的意見，不管持這種意見的人多少，也應(yīng)有代表參加。

國務(wù)院《全面推進依法行政實施炯要》規(guī)定：“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項”，應(yīng)當通過舉行聽證會等形式“廣泛聽取意見”?！皩χ卮笫马?，行政管理相對人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證”。國家環(huán)?？偩值摹掇k法》對公眾認為應(yīng)該舉行聽證會而未舉行，及行政管理相對人、利害關(guān)系人一方要求舉行聽證會的，沒有做出規(guī)定。這些，是今后應(yīng)該完善的。

(作者為清華大學當代中國研究中心教授)