建設(shè)新農(nóng)村，金融缺位怎么辦？

何廣文

建設(shè)新農(nóng)村，實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，實際上既包括了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，又包括了發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè);既有農(nóng)村綜合改革，又有農(nóng)村精神文明建設(shè)的內(nèi)容，因而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。不論是要推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，還是要提高農(nóng)民素質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，還是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行農(nóng)村道路、住房、能源、水利、通訊、廣播電視、中小學(xué)校舍和衛(wèi)生設(shè)施的新建和改造，還是推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和勞動力轉(zhuǎn)移，都需要強(qiáng)有力的資金投入支持，其資金投入需求巨大。

據(jù)估算，若要完成必要的固定資產(chǎn)投資，全國平均每個農(nóng)村居民需要2000～5000元。西部貧困山區(qū)、丘陵地區(qū)投資需求更大，平均將達(dá)6000～8000元左右。全國大約需要投資5萬億元左右。如果按10年規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村，每年對農(nóng)村的投資應(yīng)該是5000億元左右。1998～2003年，中央財政直接用于“三農(nóng)”資金的支出累計為9350多億元。2004年中央財政“三農(nóng)”支出為2626億元，2005年為2975億元，2006年預(yù)算達(dá)到3397億元。但這些財政安排中僅有很少一部分與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)。

在新農(nóng)村建設(shè)巨大的投資需求面前，財政的支農(nóng)資金顯得捉襟見肘。那么，新農(nóng)村建設(shè)的資金支持來源渠道何在？怎樣完善新農(nóng)村建設(shè)資金供給機(jī)制？在新農(nóng)村建設(shè)中金融應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？如何創(chuàng)新農(nóng)村金融制度安排以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要？這些問題值得我們深入探討。

金融投入是主渠道

從資金來源角度考察，新農(nóng)村建設(shè)的資金投入來源有三:農(nóng)戶投入、市場投入和政府投入。其中前面兩部分是私人性質(zhì)的投入，而政府的投入是公共投入。

農(nóng)戶應(yīng)該是新農(nóng)村建設(shè)的投資主體，但農(nóng)村居民生活水平較低，收入增長乏力，積累有限，投資能力不足。

農(nóng)村居民的總體生活水平還比較低，中西部地區(qū)尤為突出，有較多農(nóng)戶無力投入。1978～2004年，全國農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)由67.7%降至47.2%。從總體上看，我國農(nóng)村居民總體上已進(jìn)入小康，但中西部地區(qū)大部分農(nóng)村居民實際上仍然處于溫飽層次。

農(nóng)村居民收入增長乏力，投入能力不足，且各地區(qū)間差異較大。改革開放以來，農(nóng)村居民人均年純收入持續(xù)增長，從1985年的397.6元增長到2005年的3255元，2005年人均年純收入是1985年的8.2倍。但是，亞洲金融危機(jī)以來，農(nóng)民純收入增長率一直在低位徘徊，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大。1997年，城鄉(xiāng)居民收入之比為2.47:1，之后這一比例持續(xù)提高，2005年達(dá)到3.22:1。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的收入增長趨勢剪刀差越來越大。

農(nóng)村居民儲蓄持續(xù)增長，但人均儲蓄水平較低，且地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村居民自身投資能力低下。近年來，我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額增長較快，2005年年底已達(dá)14.71萬億元，全國人均儲蓄存款余額超過1萬元。但是，農(nóng)村居民人均儲蓄水平占全國城鄉(xiāng)居民人均儲蓄存款余額的比例在25%以下。農(nóng)村居民人均儲蓄水平最低的是貴州，其人均儲蓄水平不足北京地區(qū)的5%，不足全國平均水平的20%。

農(nóng)村住戶調(diào)查顯示，1990～2003年，農(nóng)戶人均農(nóng)業(yè)投入量雖然從1990年的261.4元增加到2003年的857.1元，增加了2.3倍，但是，農(nóng)戶人均農(nóng)業(yè)投入占人均總支出的比重卻增長很少甚至下降，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投入增長乏力。

財政涉農(nóng)資金投入沒有實現(xiàn)與財政總支出同步增長，且增長力度不強(qiáng)，投入結(jié)構(gòu)不夠合理，投資效益不高。

1978～2005年，財政支農(nóng)投入總量從150.66億元增加到2975億元，增加了18.7倍。雖然絕對量在增長，但是與財政總支出的增長趨勢相比，財政農(nóng)村支出的增長速度嚴(yán)重不足，出現(xiàn)財政農(nóng)村支出增長趨勢剪刀差。財政農(nóng)村支出占財政總支出的比重近年來一直維持在7%左右，甚至有所下降，增長力度減弱。

同時，有限的財政支農(nóng)投入還存在諸多問題。首先是投入結(jié)構(gòu)不合理，存在“支農(nóng)資金不支農(nóng)”的現(xiàn)象。社會效益顯著的重大水利工程、生態(tài)建設(shè)工程、受益對象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，長期以來一直統(tǒng)計在農(nóng)業(yè)投資中，在一定程度上夸大了對農(nóng)業(yè)投資的規(guī)模。2001～2005年中央農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資為2840億元，其中用于重大水利工程和生態(tài)建設(shè)的占70％以上，直接用于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的僅占11％。

其次是資金管理成本高，用于主管部門自身支出比例偏高，主管部門人員工資和公用經(jīng)費支出比例偏高，影響財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。國家審計署2004年審計公告表明，全國50個縣2001和2002年財政支農(nóng)資金投入中，平均有26.7%和27.6%被用于農(nóng)林水氣等部門的事業(yè)費?？h級投入中這一比例更高，平均為58.4%和58.8%（西部縣高達(dá)72.5%和78.4%）。

再有是支農(nóng)投資渠道較多，形不成整體合力。財政支農(nóng)資金的管理，涉及發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、扶貧、教育、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、民政等部門，極難統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。財政支農(nóng)資金由各級財政部門和主管部門層層下?lián)艿娇h級對口部門，資金來源渠道多、投入分散，時常出現(xiàn)同一項目多個部門管理，不僅投入重復(fù)，而且使用分散。

涉農(nóng)投入的金融支持總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政涉農(nóng)投入總量，且增長勢頭強(qiáng)勁。

如果僅以農(nóng)村信用社的農(nóng)戶貸款量表示金融的涉農(nóng)投入總量，以金融支農(nóng)總量（農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款余額）與財政支農(nóng)總量之比作為“金融支持力度系數(shù)”，則發(fā)現(xiàn)1992年以來，金融支持力度系數(shù)一直保持在2.0以上，2003年達(dá)到3.2。這表明農(nóng)村投入的金融支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政支持，且金融支持一直保持強(qiáng)勁的增長勢頭。

實際上，在農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)除了農(nóng)村信用社以外，其他金融機(jī)構(gòu)也或多或少地對農(nóng)村形成一定的金融供給。如果考慮其他金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)信貸投入，農(nóng)村金融力度系數(shù)將達(dá)到6.0左右。

從新農(nóng)村建設(shè)的投入需求產(chǎn)生來源看，除了與農(nóng)戶直接相關(guān)的投入需求以外，普遍屬于公共品和公共服務(wù)性需求，缺乏市場盈利性。工商企業(yè)對于新農(nóng)村建設(shè)的投資，總量和增長都將是有限的。所以，新農(nóng)村建設(shè)投入增長的所有源泉中，金融投入是主渠道。構(gòu)建新農(nóng)村建設(shè)投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，在于構(gòu)建金融投入增長機(jī)制。

農(nóng)村“失血”與金融缺位

新農(nóng)村建設(shè)的最終目標(biāo)，是要形成農(nóng)戶穩(wěn)定的收入來源，培育農(nóng)民自我持續(xù)發(fā)展、自我增收和自我生存的能力。這就需要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場培育，以產(chǎn)業(yè)帶動市場發(fā)展，以市場活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，最終促進(jìn)農(nóng)民增收。要實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，不依靠金融絕對不行。但是，目前我國農(nóng)村地區(qū)的金融支持狀況在農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足的同時，還存在嚴(yán)重的“失血”與金融缺位的現(xiàn)象。

農(nóng)村“失血”主要表現(xiàn)在農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”、農(nóng)村資金流出嚴(yán)重。

農(nóng)村“失血”的渠道主要有二，即非金融渠道與金融渠道。

非金融渠道主要表現(xiàn)在農(nóng)村城市化、農(nóng)村工業(yè)化過程中。農(nóng)村土地、資金、補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品增值部分被城市工商業(yè)部門抽吸，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展落后，農(nóng)民增收緩慢。2003年全國共有6700多個開發(fā)區(qū)，平均每個縣有三個，這些開發(fā)區(qū)大多占用了最好的農(nóng)用地。中央對農(nóng)村的各種補(bǔ)貼也被層層分流，到基層的很少，到農(nóng)戶的更少。

轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)村勞動力由于受勞動力市場的歧視，每人每年比應(yīng)得的收入平均少2000～3000元。目前全國約有1億多名進(jìn)城務(wù)工者，每年因此少掙2000億～3000億元，而這些進(jìn)城務(wù)工者每年匯回農(nóng)村的資金只有1000億～1500億元。

農(nóng)業(yè)稅免除和費用減免所帶來的利益，也被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅度上漲所抵消。

而金融渠道引起的農(nóng)村“失血”，則主要表現(xiàn)為金融部門通過信貸行為引起的農(nóng)村資金流失。

一是國有金融部門存差越來越大，引起農(nóng)村資金流失。1998年以來，商業(yè)銀行大幅收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)，同時收縮現(xiàn)存的縣及縣以下機(jī)構(gòu)的貸款權(quán)，使其僅發(fā)揮吸儲功能，農(nóng)村信貸投入逐步減少。金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村貸款增長滯后于金融機(jī)構(gòu)貸款總量的增長，出現(xiàn)明顯增長趨勢剪刀差（見圖1）。據(jù)統(tǒng)計，1999～2004年，所有金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占各項貸款余額的比例由11.69%下降到10.1%，減少了1.59個百分點。同期，政策性銀行和商業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占各項貸款余額的比例由4.95%下降到2.66%，減少了2.29個百分點。

二是農(nóng)村信用社的農(nóng)戶存貸款差額逐年擴(kuò)大，農(nóng)戶存貸比降低，農(nóng)戶存貸款余額增長形成巨大的“剪刀差”，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村資金“非農(nóng)化”的渠道之一。對農(nóng)村信用社農(nóng)戶存貸比的分析發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，除1984年存貸比達(dá)41.3%外，其余年份均徘徊在30%左右，即農(nóng)村信用社向農(nóng)戶發(fā)放的貸款不足其從農(nóng)戶吸收的存款的1/3。農(nóng)戶資金“非農(nóng)戶化”較為嚴(yán)重，使原本就短缺的農(nóng)村資金外流到城市和其他行業(yè)。農(nóng)村信用社吸收的農(nóng)戶存款余額的增長快于農(nóng)村信用社對農(nóng)戶發(fā)放的貸款余額增長，形成“農(nóng)戶存貸款余額增長趨勢剪刀差”（見圖2），而且該剪刀差呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大之勢。

三是郵政儲蓄在農(nóng)村領(lǐng)域網(wǎng)點密布，只儲不貸，從農(nóng)村抽走資金，引起農(nóng)村資金流失。商業(yè)銀行收縮在農(nóng)村領(lǐng)域的戰(zhàn)線以后，農(nóng)村金融資源已主要向郵政儲蓄和農(nóng)村信用社集中。2005年末，郵政儲蓄營業(yè)網(wǎng)點達(dá)到3.1萬個，儲蓄余額超過1.3萬億元，郵政儲蓄存款余額市場占有率目前已經(jīng)達(dá)到9.56％，郵政儲戶數(shù)量達(dá)到2.7億戶，其中2/3以上的儲蓄資源（網(wǎng)點、資金來源）來自于縣及縣以下農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點，占農(nóng)村儲蓄存款市場的較大份額。

新農(nóng)村建設(shè)金融缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)為金融資源分配不公、農(nóng)村地區(qū)正規(guī)金融供給不足。

農(nóng)村金融市場與城市金融市場分割，機(jī)構(gòu)分布不均衡。中國金融改革的過程是通過建立各種成份不同、組織形式不同、職能不同的多元化金融機(jī)構(gòu)和金融市場，實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長和品種的多樣化，這方面的成效是顯著的。但是，金融部門量的擴(kuò)張并未帶來農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)和農(nóng)村金融制度的深刻變化，農(nóng)村金融的發(fā)展實際上是與城市金融發(fā)展脫節(jié)的。在較多大中城市中，競爭局面已經(jīng)基本形成，但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融供給嚴(yán)重不足。與農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長比較，從某種程度講，改革開放以來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融供給是弱化了。而且，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種不公沒有可能通過民主決策程序來改變。這不利于新農(nóng)村建設(shè)金融投入的增長，使金融缺位現(xiàn)象異常突出。

農(nóng)村金融資源的供給與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不相稱。據(jù)央銀行統(tǒng)計，2004年底，我國金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額17.8萬億元，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額合計1.79萬億元，約占各項貸款余額的10.1%，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)GDP占GDP總量的比重達(dá)15.2%。同時，占全國勞動力總量60%以上的勞動力在農(nóng)村就業(yè)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，農(nóng)業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，不需要那么多貸款和資金投入，但農(nóng)戶和農(nóng)村中小型企業(yè)融資難的現(xiàn)實表明，“三農(nóng)”需要更多的資金投入。

農(nóng)村正規(guī)金融供給不足，主要表現(xiàn)在商業(yè)銀行在農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的功能弱化、農(nóng)村政策金融功能不全、農(nóng)村合作金融實力有限、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展嚴(yán)重滯后。據(jù)學(xué)者對某省兩個欠發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)查，2005年末該省銀行分支機(jī)構(gòu)及營業(yè)網(wǎng)點總數(shù)為1161個，比2000年減少了317個，其中幾大商業(yè)銀行減少分支機(jī)構(gòu)及營業(yè)網(wǎng)點222個，員工減少2234人。由此，致使縣域金融抑制和萎縮，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金動力不足。

農(nóng)村政策金融功能不全，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有真正承擔(dān)農(nóng)村政策性金融的重任。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源不穩(wěn)定，資金運用效益較低，功能缺位，業(yè)務(wù)范圍狹窄，不能充分發(fā)揮對農(nóng)業(yè)投入的資金聚集效應(yīng)。2005年，農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)雖有所延伸擴(kuò)展，開始注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的貸款，但信貸業(yè)務(wù)創(chuàng)新速度低和創(chuàng)新范圍小，業(yè)務(wù)整體格局并未有大的突破。在我國，一種向農(nóng)戶和中小企業(yè)持續(xù)提供政策金融服務(wù)的機(jī)制還不存在。

2005年末，全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行）資產(chǎn)總額3.7萬億元，其中各項貸款余額2.2萬億元（占全部金融機(jī)構(gòu)的10.9%），總負(fù)債3.55萬億元，其中各項存款余額3.26萬億元（占全部金融機(jī)構(gòu)的10.8%），所有者權(quán)益1653億元，農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況明顯有所改善。但目前，農(nóng)村信用社仍然是在政府隱形擔(dān)保下運作，大多治理結(jié)構(gòu)不完善，民主管理流于形式，社員代表大會、理事會和監(jiān)事會制度形同虛設(shè)。出于自身財務(wù)上可持續(xù)發(fā)展的考慮，農(nóng)村信用社經(jīng)營中“商業(yè)化”傾向嚴(yán)重，農(nóng)戶或個體經(jīng)營戶、農(nóng)村小型企業(yè)貸款難問題仍然較為突出。農(nóng)村信用社通過繳納存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存中央銀行、購買國債和金融債券等方式引起的農(nóng)村資金流失，估計每年在1000億元以上。由于歷史包袱和機(jī)制問題，能夠有效向農(nóng)村源源不斷輸送資金的農(nóng)村信用社數(shù)量十分有限，農(nóng)村信用社的資金實力嚴(yán)重不足。

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險缺乏分散和轉(zhuǎn)移機(jī)制。中國每年有5億多畝農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40%以上。且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，2004年農(nóng)作物播種面積有效灌溉率僅35.5%。雖然中國人民保險公司于1982年就開始承辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，但全國農(nóng)業(yè)保險費收入占財產(chǎn)險保費收入總額的比重由1992年的3.6%下降到2004年的0.36%左右。雖然2005年農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，前三季度農(nóng)業(yè)保費收入6.07億元，占財產(chǎn)保費收入的0.63%，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。

以社區(qū)為導(dǎo)向

新農(nóng)村建設(shè)投資的重點在村鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)，因此應(yīng)該建立一種以村鎮(zhèn)和社區(qū)為導(dǎo)向的金融服務(wù)體系。就現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)機(jī)制而言，除農(nóng)村信用社離農(nóng)戶、村鎮(zhèn)和社區(qū)相對較近外，其他金融機(jī)構(gòu)均沒有這種機(jī)制存在。現(xiàn)有正規(guī)金融制度安排不利于村鎮(zhèn)、社區(qū)金融投入的增長，所以，應(yīng)該發(fā)展多種社區(qū)導(dǎo)向的金融組織：

通過合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)等形式，將農(nóng)戶、社區(qū)、村鎮(zhèn)的金融需求集中化和規(guī)?；?，增強(qiáng)農(nóng)戶、社區(qū)、村鎮(zhèn)的金融需求的可信貸供給性。

制定社區(qū)再投資法，促進(jìn)農(nóng)村資金回流。

促進(jìn)農(nóng)村信用社改革與轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)其社區(qū)性。

促進(jìn)商業(yè)銀行建立小額信貸的提供機(jī)制（國外銀行稱為downscaling），開展針對農(nóng)戶、社區(qū)、村鎮(zhèn)、中小企業(yè)的金融服務(wù)。

促進(jìn)社區(qū)金融合作組織的發(fā)展，如社區(qū)擔(dān)?；稹①Y金合作社、互助保險組織、社區(qū)發(fā)展基金。尤其是要注意培育那些建立在血緣、地緣等關(guān)系基礎(chǔ)上的合作金融組織。要在充分總結(jié)現(xiàn)有民間資金合作社、社區(qū)發(fā)展基金等案例運作機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的制度框架，促使其合法存在。

進(jìn)一步放松農(nóng)村金融市場管制，實施民間資本陽光化工程，發(fā)展只貸不存小額貸款機(jī)構(gòu)。在制定市場規(guī)范和制度框架的基礎(chǔ)上，將只貸不存小額貸款機(jī)構(gòu)現(xiàn)有五個省區(qū)的試點范圍擴(kuò)大。

責(zé)任編輯：王 瑋