是技術(shù)性措施，還是新貿(mào)易壁壘？

施用海

日本厚生勞動省于2002年7月和2003年5月，以凍菠菜毒死蜱含量超標(biāo)為由，兩次宣布對中國產(chǎn)冷凍菠菜實行“進口自肅”(實為禁止進口)。由此，有關(guān)對日農(nóng)產(chǎn)品出口的技術(shù)性問題日益引起人們的關(guān)注。然而，這是一般的技術(shù)性措施，還是一種新的貿(mào)易壁壘，中國的企業(yè)又要如何有效應(yīng)對呢?對于中國企業(yè)來說是一個值得深思的問題。

日本的安全管理體制

近年來，食品安全問題成為日本國民極為關(guān)注的敏感話題。目前，日本安全管理體制的一個最大變化，是設(shè)立食品安全委員會，實行食品安全一元化領(lǐng)導(dǎo)。2003年7月，日本內(nèi)閣設(shè)立食品安全委員會。

近年來，日本頻繁發(fā)生食品安全危機，國民對來自食品的多種可能傳染給人的疾病產(chǎn)生恐慌。特別是2001年日本發(fā)生瘋牛病后，發(fā)現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)協(xié)會等惡意欺騙消費者，以進口肉類假充國產(chǎn)肉事件，使日本食品的“安全神話”被打破。因此，國民要求政府改變只強調(diào)生產(chǎn)者利益的做法，轉(zhuǎn)而重視消費者利益。打破厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省在食品安全管理上各自為政的局面，將安全風(fēng)險管理職能分開，設(shè)立單獨的上層監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)風(fēng)險評估。

食品安全委員會的職責(zé)，是實施食品安全風(fēng)險評估，監(jiān)督食品安全措施的實施，同時在各部門間起到重要的協(xié)調(diào)作用。日本將農(nóng)水省和厚生省相應(yīng)調(diào)整機構(gòu)：農(nóng)水省在2003年7月份設(shè)立由300人組成的消費安全局，負責(zé)食品殘留農(nóng)藥檢驗監(jiān)督和食品標(biāo)簽等工作；與此同時，厚生省將食品保健部改為食品安全部，在該部內(nèi)設(shè)立進口食品安全對策室，強化對進口食品的檢驗。

日本設(shè)立食品安全委員會及調(diào)整行政機構(gòu)的舉動，西方國家認為是日本“設(shè)置貿(mào)易壁壘”。當(dāng)這個法案在醞釀階段時，2002年7月，美國、歐盟、澳大利亞、加拿大和日本5方農(nóng)業(yè)部長在奈良舉行會議。會上美國認為日本的食品安全委員會是一種新的貿(mào)易壁壘。

多次修改農(nóng)產(chǎn)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準

進入新千年來，在短短的幾年里，日本圍繞《食品衛(wèi)生法》對農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準進行了多次重要的修改，其結(jié)果是對進口農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的規(guī)制越來越嚴格。

2000年5月第1次修改

2000年5月修改的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品或食品存在安全問題，并且日方認為出口國安全措施又不充分，在厚生勞動大臣認為必要時，則可對出口國或廠家的同類產(chǎn)品或食品全部采取禁止進口措施。

2002年7月第2次修改

由于從中國等國家進口的冷凍菠菜等食品中相繼發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥殘留超標(biāo)問題，《食品衛(wèi)生法》修改了以下3個內(nèi)容：

1、在進口檢驗檢疫中發(fā)現(xiàn)超標(biāo)可能性大并會危及健康的情況下，厚生勞動大臣認為有必要時，可以對特定國家、地區(qū)或者制造者的農(nóng)產(chǎn)品或食品采取全面的禁止進口和銷售的措施；

2、經(jīng)考察認定出口方采取了充分的防止措施后，可以解除禁令；

3、強化對違反食品衛(wèi)生法的處罰措施，即新法實施后如再發(fā)生違反食品進口規(guī)定的進口商，將被處以6個月以下有期徒刑或30萬日元以下的罰款。

2002年11月第3次修改

修正案規(guī)定，含有未設(shè)殘留標(biāo)準農(nóng)藥等進口農(nóng)產(chǎn)品一律禁止流通，危險減肥食品采取臨時禁止銷售措施，強化農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢疫制度等。這意味著，向日本出口的農(nóng)產(chǎn)品即使農(nóng)殘安全合乎標(biāo)準也有可能被拒之門外。

2003年11月第4次修改

對《食品衛(wèi)生法》的強制性規(guī)則做出補充，要求對帶疫病畜禽肉類實施禁令。

2004年5月第5次修改

對部分食品、添加劑等的農(nóng)藥殘留基準進行了修改。新增11種農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準，修改了4種農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準。

2005年6月第6次修改

公布了《食品衛(wèi)生法》中《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》(簡稱《肯定列表》)的最終方案。在征求各貿(mào)易伙伴和利害關(guān)系人的意見后，于2006年5月29日起正式實施。

《肯定列表》涉及對所有農(nóng)業(yè)化學(xué)品的管理。在該制度下，對所有農(nóng)業(yè)化學(xué)品制定了限量標(biāo)準。

1、“暫定標(biāo)準”共涉及農(nóng)藥、獸藥和飼料添加劑734種，農(nóng)產(chǎn)品食品264種，暫定限量標(biāo)準51392條

2、沿用原限量標(biāo)準而未重新制定暫定限量標(biāo)準，共涉及農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)化學(xué)品63種，農(nóng)產(chǎn)品食品175種，殘留限量標(biāo)準2470條；

3、“一律標(biāo)準”是對未涵蓋在上述標(biāo)準中的所有其他農(nóng)業(yè)化學(xué)品或其他農(nóng)產(chǎn)品制定的一個統(tǒng)一限量標(biāo)準，即0．01ppm；

4、豁免物質(zhì)，共68種，包括殺蟲劑和獸藥13種、食品添加劑50種和其他物質(zhì)5種。

此外，還有15種農(nóng)業(yè)化學(xué)品不得在任何食品中檢出；有8種農(nóng)業(yè)化學(xué)品在部分食品中不得檢出，涉及84種食品和166個限量標(biāo)準。

苛刻的農(nóng)產(chǎn)品進口制度

推行優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品認證制度

日本農(nóng)林水產(chǎn)省在2005年之前建立了優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品認證制度，對在生產(chǎn)和銷售過程中能夠正確進行“身份”管理的優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品給予認證，并授予認證標(biāo)志。

起先，日本對大米和牛肉實行身份證制度。大米生產(chǎn)者要在米袋的條形碼上標(biāo)明生產(chǎn)者姓名、栽培經(jīng)過、米的種類、認證號碼和產(chǎn)地等；加工者要表明是否是精米、加工批量及號碼；銷售者要在商店提供產(chǎn)地信息備查號碼。日本政府在檢討應(yīng)對瘋牛病問題失誤中吸取教訓(xùn)，實行“牛肉身份證”制度，對牛肉的生產(chǎn)和流通的全過程進行監(jiān)督。

繼大米和牛肉之后，日本農(nóng)林水產(chǎn)省決定將身份證制度原則上推廣到所有農(nóng)產(chǎn)品。由民間設(shè)立專門從事農(nóng)產(chǎn)品“身份”認證的機構(gòu)，負責(zé)接受農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和流通企業(yè)認證申請，授予認證標(biāo)志。如果發(fā)現(xiàn)以弄虛作假等手段取得認證證書，或取得證書后沒能完全履行規(guī)定的義務(wù)，有關(guān)企業(yè)和人員的名單將被公布，并將處以100萬日元到1億日元的罰款。

嚴格食品標(biāo)簽的管理

根據(jù)日本《食品衛(wèi)生法》、JAS等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在日本市場上銷售的各類蔬菜、水果、肉類和水產(chǎn)品等食品都必須加貼標(biāo)簽，對產(chǎn)品的名稱、原材料、生產(chǎn)日期、食用期限、保管方法、原產(chǎn)地等內(nèi)容進行明確。對進口食品也同樣必須按日本的要求加貼標(biāo)簽。

現(xiàn)行的日本食品標(biāo)簽內(nèi)容和要求，主要有以下幾個方面應(yīng)該引起食品出口者的特別留意：

1、食品添加劑標(biāo)識

根據(jù)規(guī)定，新鮮食品和加工食品均需標(biāo)識使用的添加劑，在原材料欄里按所占原材料比重的大小順序標(biāo)識。2、過敏性標(biāo)識日本規(guī)定食品中如含有過敏物質(zhì)必須標(biāo)識，要求對雞蛋、牛奶、小麥、蕎麥和花生等5種食品的容器包裝上注明所含過敏性物質(zhì)。

3、食品營養(yǎng)標(biāo)識

在食品標(biāo)簽上要求標(biāo)識其食品的營養(yǎng)成分含量，同時還要注明是否屬于天然食品、有機食品或轉(zhuǎn)基因食品等。

4、原產(chǎn)地標(biāo)識

新鮮食品和部分加工食品需標(biāo)明產(chǎn)地，其中進口產(chǎn)品

的產(chǎn)地要求標(biāo)明原產(chǎn)國名和具體產(chǎn)地名。對于進口畜產(chǎn)品屠宰加工復(fù)出口的，在屠宰加工國家需停留滿一定時間后，方可認定屠宰國家為原產(chǎn)地，時間規(guī)定為牛3個月，豬2個月，其他家禽1個月。

實施《種苗修改法》

日本從2003年7月8日起正式實施《種苗修改法》修改的內(nèi)容主要有兩點。一是擴大了處罰的范圍，即不僅要對繁殖和銷售受保護種苗的團體或個人進行處罰，而且還把購買和栽培受保護種苗、銷售和進出口其收獲物的企業(yè)或個人也列為處罰對象。二是加大了對侵權(quán)者的處罰力度。修改后的種苗法，對侵權(quán)的個人雖然仍維持原來的處罰辦法，可以判處3年以下徒刑或處以300萬日元以下罰款；而對侵權(quán)的法人企業(yè)，處罰金額由原來的300萬日元以下提高到了1億日元以下。

日本實施《種苗修改法》的目的之一，是為了對那些利用日本優(yōu)良品種生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品被出口到日本時進行制裁。目的之二，是通過向出口方收取專利使用費，既保護了日本矢口識產(chǎn)權(quán)，又可以削弱出口方的農(nóng)產(chǎn)品價格競爭力，保護日本農(nóng)業(yè)。日本的新優(yōu)良品種保護期原則上為20年，果樹等樹木的保護期為25年。

有機農(nóng)產(chǎn)品管理制度

2000年6月10日，日本頒布并開始實施修改后有機農(nóng)產(chǎn)品及有機農(nóng)產(chǎn)品加工食品的JAS標(biāo)準。有機農(nóng)產(chǎn)品：要求必須在3年以上不使用化肥和農(nóng)藥；力口工食品中使用95％以上的有機農(nóng)產(chǎn)品才能標(biāo)出經(jīng)過認證的有機農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志。遺傳基因轉(zhuǎn)換技術(shù)生產(chǎn)的食品不被承認是有機食品。如通過基因轉(zhuǎn)換技術(shù)栽培的大豆等，即使是3年以上不使用化肥和農(nóng)藥也不被承認為有機食品。有機食品資格認證事務(wù)由農(nóng)水省注冊的日本國內(nèi)認證機構(gòu)批準。

此外，日本發(fā)現(xiàn)瘋牛病以后，消費者對食品安全日益關(guān)注。為此，日本農(nóng)水省決定，自2002年起對肉、蛋等畜產(chǎn)品也實施“有機食品”認證制度。對用有機飼料喂養(yǎng)，未使用抗生物質(zhì)的牛和雞制作的食品給予“有機食品”的認證。

轉(zhuǎn)基因食品的政策和規(guī)定

日本對轉(zhuǎn)基因食品采取較為中立的態(tài)度，一方面對轉(zhuǎn)基因食品有進口需求，另一方面對轉(zhuǎn)基因食品的安全性又有所顧慮。所以，通過制定法規(guī)和嚴格管理的辦法來控制轉(zhuǎn)基因食品的進口。

日本實行《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法》第一，對進口轉(zhuǎn)基因食品必須進行檢查。由于檢查的手續(xù)繁雜、費用昂貴、耗費時間長，實際上限制了轉(zhuǎn)基因食品的進口；第二，對轉(zhuǎn)基因食品必須加貼標(biāo)簽。對豆腐、毛豆、玉米、淀粉等30種轉(zhuǎn)基因食品必須加貼標(biāo)簽，標(biāo)簽的內(nèi)容包括：產(chǎn)品名稱、制作原材料、包裝內(nèi)的容量、流通期限、保存方法、產(chǎn)品制造者名稱，如是進口產(chǎn)品還要標(biāo)明進口商的名稱或個人姓名以及詳細的地址；第三，轉(zhuǎn)基因食品不能作為有機食品；第四，處罰措施為對有意逃避檢查并讓進口轉(zhuǎn)基因食品流通到日本市場者，將按照日本食品法有關(guān)規(guī)定采取?年拘留、10萬日元以下罰款等處罰措施。

2003年初，日本政府就限制轉(zhuǎn)基因生物和保護生物多樣性法案的概要達成共識。全球貿(mào)易在發(fā)展，貿(mào)易壁壘也在發(fā)展中，因此，對貿(mào)易壁壘的認識也要創(chuàng)新。日本對農(nóng)產(chǎn)品(食品)實行的新安全管理體制和對農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)法規(guī)標(biāo)準的修改，看起來是對農(nóng)產(chǎn)品進口采取技術(shù)性措施，而實質(zhì)上是實行新貿(mào)易壁壘。新貿(mào)易壁壘是相對于關(guān)稅壁壘和配額、許可證等一般非關(guān)稅壁壘而言，包括技術(shù)性貿(mào)易壁壘、環(huán)境壁壘和社會壁壘在內(nèi)的新型貿(mào)易壁壘；它以保障安全、維護人類和動植物的生命和健康、保護環(huán)境和生態(tài)平衡為目的；通過立法或制定技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準和合格評定程序來規(guī)范國際商品自由流動的新的貿(mào)易限制措施。

以標(biāo)準為核心，進行貿(mào)易限制，是新貿(mào)易壁壘的最大特點。日本制定苛刻的、不合理、不科學(xué)的標(biāo)準構(gòu)筑新貿(mào)易壁壘，其中不少技術(shù)標(biāo)準和法規(guī)與國際通行標(biāo)準不一致。對農(nóng)產(chǎn)品安全衛(wèi)生指標(biāo)過于苛刻，尤其對農(nóng)藥殘留、放射性殘留、重金屬含量要求越來越嚴格(如對進口大米的農(nóng)藥殘留檢測)。

日本還在農(nóng)產(chǎn)品、食品進口方面實施歧視性的認證制度和合格評定程序。在產(chǎn)品檢驗方面，日本規(guī)定對不同時間進口的同種商品，每次都要有一個檢驗過程。而對本國同類商品，只需一次性對生產(chǎn)廠家作檢驗就可以了。

日本有些標(biāo)準是經(jīng)過精心設(shè)計，專門用來限制特定國家的產(chǎn)品。如2002年7月，修改《食品衛(wèi)生法》，就是主要針對中國等國家的冷凍菠菜而實行的，實施《種苗修改法》，也是瞄準中國的。

日本還針對進口商在違反其苛刻的法規(guī)、標(biāo)準時，加以嚴厲的懲罰，實質(zhì)上起到了限制進口外國農(nóng)產(chǎn)品的作用，如2002年7月修改的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)等違反食品進口規(guī)定的進口商，將被處以6個月的有期徒刑或者30萬日元以下的罰款。

對違反優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品認證制度，非法取得認證證書等有關(guān)企業(yè)和人員，將處以100萬日元到1億日元的罰款；對違反種苗法，個人可判處3年以下徒刑或處以300萬日元以下罰款；法人企業(yè)處以1億日元以下罰款；對有意逃避檢查并讓轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品流通到日本市場者，將處以1年拘留，10萬日元以下罰款處罰；違反轉(zhuǎn)基因生物管理者處以一年有期徒刑，100萬日元罰款的處罰。

(整理：司思)