我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制中存在的問題與對(duì)策

孫峻峰

一、我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制存在的問題

1.投資主體重心偏低

我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制是一種以分散管理為主、多渠道籌資的投資管理體制，經(jīng)費(fèi)來源主要由縣、鄉(xiāng)等地方政府負(fù)責(zé)籌集提供。在1994年稅制改革之前，中央財(cái)政收入比重較低，而地方財(cái)政較為寬裕，實(shí)行這種體制對(duì)義務(wù)教育起到了積極作用。但自1994年稅制改革之后，中央財(cái)政大大加強(qiáng)，2000年全國(guó)財(cái)政收入1.34萬億元，其中中央占51%，省級(jí)占10%，地（市）占17%，而有著2109個(gè)縣級(jí)財(cái)政、4.6萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占20%多^[1]。中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重有較大幅度上升，然而中央對(duì)義務(wù)教育的撥款卻并未增加，1995年中央本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款占全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比重比1994年還下降了0.64%。在1996年全國(guó)義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款中，中央財(cái)政撥款所占的比重僅為0.04%。中央政府應(yīng)盡而未盡之責(zé)自然就轉(zhuǎn)嫁到地方政府身上。而這種結(jié)果的出現(xiàn)正是由于現(xiàn)行的“以分散管理為主”的義務(wù)教育投資體制^[2]。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國(guó)義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省地（市）負(fù)擔(dān)約11%，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%左右。在目前這種地方財(cái)政收入較少的情況下，仍然實(shí)行這種投資體制，必然導(dǎo)致政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，投資主體明顯重心偏低。

曾慶偉、周宇、王濤、吳超等認(rèn)為，運(yùn)行十幾年，辦學(xué)主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法的弊端日益凸現(xiàn)，造成了教育經(jīng)費(fèi)的大量拖欠。義務(wù)教育到了難以維持的程度，教育質(zhì)量無法保證和提升。由于沒有明確各級(jí)政府在“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”中各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，客觀上使層層下放的辦學(xué)權(quán)力，扭曲成了層層下放的辦學(xué)責(zé)任。在實(shí)際執(zhí)行中就是“誰管誰出錢”，即把義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給與管理層層下放，省下放到縣，縣下放到鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下放到村。這樣下放的結(jié)果是，有錢的就辦，沒錢的就拖，形成了新的矛盾。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū)以地方雄厚的財(cái)力做保障實(shí)現(xiàn)“普九”之時(shí)，廣大的西部地區(qū)，特別是貧困的農(nóng)村地區(qū)以及邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，卻因自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，地方政府財(cái)政困難，民間資本存量少無法投入教育等自然、經(jīng)濟(jì)、歷史的原因使義務(wù)教育處于財(cái)力、物力、人力全面匱乏的困境。

2.投資總量明顯不足

國(guó)家是教育的最大受益者。因?yàn)檗k教育，培養(yǎng)各級(jí)各類專業(yè)人才，能極大地提高社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的繁榮昌盛，提高國(guó)家的綜合國(guó)力，所以國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)教育投入的大頭。一般來說，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值比重的大小，既可以反映政府對(duì)教育的“努力程度”，又能較準(zhǔn)確地反映出教育在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。就世界范圍而言，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家為4.1%。我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，1992年為2.73%，1993年為2.52%，1994年為2.62%，1995年為2.45%，1996年為2.47%，1997年為2.54%，1998年為2.61%，1999年為2.79%，2000年為2.87%，2001年為3.19%。從這組數(shù)字可以看出，我國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重徘徊在2%～3%之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平^[3]。從總體上看，我國(guó)教育投資是偏低的。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，既低于《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定的4%，也低于世界平均水平的5.7%。國(guó)家財(cái)政支出用于教育支出的比例過低，國(guó)家教育支出占財(cái)政支出的比重從分稅制改革時(shí)的1994年的16.17%開始連續(xù)六年下降，至2000年為12.40%。這說明國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入力度不夠，其主渠道地位弱化^[4]。

3.投資結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)目前的教育投資結(jié)構(gòu)形成了高等教育發(fā)展快，中等教育發(fā)展不足，初等教育沒有能得到基本保障的不盡合理的局面。這與初等、中等、高等三級(jí)教育的自身特點(diǎn)不相符合。和其他國(guó)家教育投資結(jié)構(gòu)比例相比較，我國(guó)高教投資比例過大，三級(jí)教育呈現(xiàn)倒三角形結(jié)構(gòu)，人均教育經(jīng)費(fèi)投資在三級(jí)教育中比值差距過大，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，也高于發(fā)展中國(guó)家。教育資源過分向高等教育傾斜，造成了各級(jí)各類教育的非均衡發(fā)展，尤其是在有限的教育總資源情況下，削弱了對(duì)義務(wù)教育的投資能力，影響了國(guó)民素質(zhì)的普遍提高^[5]。

童宏保、趙宏斌、陳平水等認(rèn)為，我國(guó)三級(jí)教育投資比例不當(dāng)，過于傾向高等教育；城鄉(xiāng)教育投資不當(dāng)，過于傾向城市教育。有資料顯示，北京、上海等地1名小學(xué)生的教育投資相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村平均30個(gè)小學(xué)生的教育投資。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占的比重在50%~60%之間，對(duì)非義務(wù)教育階段的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70%以上的經(jīng)費(fèi)。大學(xué)生的人均國(guó)家撥款9000元，而小學(xué)生的人均國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)只有530元，政府過于偏重高等教育而忽視中小學(xué)教育，顯然違背了義務(wù)教育的原則，導(dǎo)致義務(wù)教育與非義務(wù)教育投資失衡。

4.投資體制不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展

義務(wù)教育是一種關(guān)系著一個(gè)國(guó)家公民整體素質(zhì)提高的教育活動(dòng)，具有很強(qiáng)的社會(huì)性、公共性，要體現(xiàn)投資利益的公平性，每一個(gè)適齡的兒童，不分種族、性別、經(jīng)濟(jì)狀況如何，都應(yīng)平等地接受義務(wù)教育，這是義務(wù)教育的基本特征。我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制不符合義務(wù)教育均衡穩(wěn)定發(fā)展的要求。義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的基層化，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差距的擴(kuò)大，加之中央和省級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足，使我國(guó)地區(qū)之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和資源的不均等、不公平極其明顯。發(fā)達(dá)地區(qū)與邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)、城市與農(nóng)村學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)的差距不僅明顯存在而且有不斷拉大的趨勢(shì)。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困難、條件差仍然是邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)、部分農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的最大問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年普通小學(xué)教育生均教育經(jīng)費(fèi)情況：全國(guó)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出生均是755.16元，最高的上海市是3498.12元，最低的貴州省是375.71元。其中公用經(jīng)費(fèi)情況：全國(guó)是197.2元，最高上海市是905.46元，最低貴州是75.8元。生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)撥款情況：全國(guó)生均479.28元，最高上海市是2756.71元，最低河南省是251.45元。其中屬于預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)撥款的生均公用經(jīng)費(fèi)情況：全國(guó)是37.18元，最高上海市是448.2元，最低陜西省是8.77元^[6]。2001年普通小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)，最高的上海是最低的河南的8.9倍；初中生均費(fèi)第一位的上海與最低的貴州比較，相差6.8倍。又如，2001年生均固定資產(chǎn)價(jià)值，小學(xué)最高的北京是最低的貴州的6.0倍；初中最高的北京是最低的貴州的5.3倍^[7]。

二、對(duì)策

1.投資主體上移

根據(jù)義務(wù)教育投資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一般均由政府直接投資，政府公共投資應(yīng)當(dāng)成為義務(wù)教育的絕對(duì)財(cái)源，大部分國(guó)家多采用將包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共經(jīng)費(fèi)直接作入各級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)算之中，從而使教育財(cái)政成為政府普通財(cái)政的組成部分，使義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)全部來源于普通稅收^[8]。在當(dāng)今世界，雖然各國(guó)財(cái)政體制相差很大，但義務(wù)教育的公共投資主體大多集中在中央或高層地方政府，而義務(wù)教育的管理各國(guó)仍以基層政府管理為主。在美國(guó)由學(xué)區(qū)主管，在德國(guó)、法國(guó)、日本由市鎮(zhèn)主管，各國(guó)并不遵循“主管者負(fù)責(zé)”的教育投資原則。這樣由中央或高層地方政府投資可以保證經(jīng)費(fèi)的來源和義務(wù)教育的均衡發(fā)展，由基層政府主管義務(wù)教育可以更好地滿足當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的需求，兩者結(jié)合能有效地推動(dòng)義務(wù)教育的發(fā)展^[9]。我國(guó)義務(wù)教育的投資也應(yīng)借鑒這一通行的做法，筆者同意曠乾、曹夕多、張子照等人的建議，我國(guó)義務(wù)教育應(yīng)該以中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政作為義務(wù)教育公共投資的投資主體，以縣級(jí)政府作為義務(wù)教育管理的主體，改革現(xiàn)有財(cái)政管理體制，依照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算中單列，加強(qiáng)教育行政部門的經(jīng)費(fèi)分配權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.增加投資總量

加大教育立法力度，增立《教育投資法》，把《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的“我國(guó)的教育投入占GDP的比重為4%”以法律的形式確立下來，中央政府應(yīng)保證這一比例的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)該提高各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)，高度重視我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平這一現(xiàn)實(shí)對(duì)我國(guó)國(guó)民素質(zhì)、綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的不利影響，中央政府應(yīng)力爭(zhēng)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資中的比重達(dá)到或超過50%，各級(jí)地方政府也應(yīng)盡最大可能加大義務(wù)教育的投資數(shù)量。為了增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源，一些學(xué)者建議增收義務(wù)教育稅或發(fā)行義務(wù)教育福利彩票，筆者認(rèn)為是可行的。通過增收義務(wù)教育稅，可以使每個(gè)納稅人都承擔(dān)發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任，同時(shí)又通過享受平等的義務(wù)教育獲得應(yīng)有的權(quán)力。發(fā)展義務(wù)教育的重要性并不亞于發(fā)展福利事業(yè)和體育事業(yè)，既然國(guó)家可以通過發(fā)行福利彩票和體育彩票增加這兩項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，那么也可以通過發(fā)行義務(wù)教育福利彩票增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，在一定程度上緩解義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的狀況。

3.調(diào)整投資結(jié)構(gòu)

我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)中2000年對(duì)高等教育的投資是義務(wù)教育投資的16.79倍，比較世界大多數(shù)國(guó)家的2.79倍，投資比例嚴(yán)重失衡。因此，我國(guó)應(yīng)合理地調(diào)整教育投資中的資金結(jié)構(gòu)安排，適當(dāng)調(diào)低財(cái)政資金中對(duì)高等教育的投資，加大對(duì)義務(wù)教育的投資比例，政府教育資金應(yīng)優(yōu)先保證義務(wù)教育的實(shí)施，義務(wù)教育的政府投資份額應(yīng)在60%以上，改變教育投資中的倒三角結(jié)構(gòu)，使教育經(jīng)費(fèi)的使用趨于合理，使各級(jí)各類教育的發(fā)展趨于均衡。

4.調(diào)整投資重點(diǎn)

義務(wù)教育投資中，應(yīng)按照各地區(qū)的實(shí)際情況計(jì)算出義務(wù)教育的生均最低標(biāo)準(zhǔn)撥款，由中央和省級(jí)財(cái)政全額撥付。對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)等教育資金充分的地區(qū)，地方財(cái)政可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充投資；對(duì)于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村等教育資金十分緊張的地區(qū)，也可以滿足義務(wù)教育資金的基本要求。同時(shí)，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，?？顚Ｓ?，使各地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入基本均衡，保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

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