我國新型城市化的探索與實踐——以“深圳模式”為例

仲德濤

(中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000)

一、深圳城鄉(xiāng)二元分治的演進

改革開放之前，廣東省寶安縣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建制為主，而深圳還只是一個人煙稀少、經(jīng)濟落后的邊陲小鎮(zhèn)。1979年3月，國家將寶安縣改設為深圳市，以寶安縣的行政區(qū)域為深圳市行政區(qū)域。1979年11月，深圳市升格為地級省轄市，開始其城市化發(fā)展進程。1980年8月，經(jīng)國家批準，深圳市將靠近香港的327.5平方公里的土地劃出，正式設立經(jīng)濟特區(qū)，深圳的城市化進程開始加快。到1990年1月，深圳在經(jīng)濟特區(qū)中分別設立福田、羅湖和南山3個行政區(qū)，特區(qū)內(nèi)的城市管理組織架構(gòu)基本成型。而特區(qū)外的寶安縣則延續(xù)著農(nóng)村管理體制。1982年12月深圳市恢復寶安縣建制，其轄原深圳市屬非特區(qū)的農(nóng)村并由深圳市領導。同時就在特區(qū)內(nèi)逐步城市化過程中，特區(qū)內(nèi)的基層管理卻還保留著諸多農(nóng)村管理體制要素(如鎮(zhèn)政府、村委會等)。總體上表現(xiàn)為城鄉(xiāng)并存，呈現(xiàn)出“區(qū)縣—街道鎮(zhèn)—居村”混合型的組織架構(gòu)。

二、深圳農(nóng)村城市化進程

(一)深圳農(nóng)村城市化步驟及措施

深圳的農(nóng)村城市化主要分兩步走:

第一步，1992年，特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村開始實施城市化。當年，深圳市政府出臺了《關于深圳經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，以推進特區(qū)內(nèi)農(nóng)村管理體制向城市管理體制改革轉(zhuǎn)型。此次城市化改革的主要內(nèi)容包括農(nóng)村轉(zhuǎn)型為城市、村民轉(zhuǎn)型為城市居民，重點在“管理體制、集體經(jīng)濟組織、土地和房屋、人口管理、社會保障和福利等方面，逐漸實現(xiàn)“一體化”的城市管理體制。直到2002年，以沙頭角鎮(zhèn)被改為街道辦事處為標志，長達10年之久的特區(qū)農(nóng)村城市化改革暫告一段落。

第二步，2003年，特區(qū)外的農(nóng)村開始實行城市化。作為上一階段農(nóng)村城市化的組成部分，1993年特區(qū)外的寶安縣就進行了“撤縣建區(qū)”(寶安區(qū)、龍崗區(qū))。但此后的幾年間，基本上還沿襲著原有的農(nóng)村管理體制，并沒有進行實質(zhì)性的農(nóng)村管理體制改革，但在行政建制上為日后的全面城市化改革預設了伏筆。2003年，深圳市出臺《關于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》，將特區(qū)內(nèi)、外的行政管理體制逐步統(tǒng)一，特區(qū)外的農(nóng)村城市化改革由此全面鋪開。這次城市化完成后，深圳由此成為中國第一個沒有農(nóng)村建制的城市。

從規(guī)模上來說，第二次城市化要遠遠大于第一次。第一次將46482名農(nóng)業(yè)人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民;第二次則為27萬農(nóng)民一次性辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)。

(二)深圳農(nóng)村城市化特點

第一，深圳農(nóng)村城市化分兩步走的最主要的原因就是特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡。深圳建市初期以特區(qū)建設為重點，形成了特區(qū)內(nèi)、外不同的經(jīng)濟發(fā)展速度，據(jù)2004年相關統(tǒng)計，特區(qū)外的土地面積約占全市土地總面積的79.73%，為1557.03平方公里，而特區(qū)內(nèi)的土地面積占全市土地總面積的20.27%，約為395.81平方公里;特區(qū)外人口規(guī)模也大大超過特區(qū)內(nèi)。但是，一些主要經(jīng)濟指標，特區(qū)內(nèi)都明顯超過特區(qū)外。特區(qū)內(nèi)、外發(fā)展不平衡的原因是多方面的，既有政策原因，也有自身原因，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因。

第二，深圳的城市化是由政府順應歷史發(fā)展趨勢下而主動推進的。原來的深圳農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平就較高，現(xiàn)代化程度也較高，農(nóng)村的城市化具有先天優(yōu)勢。在這一背景下，深圳的城市化由政府主動規(guī)劃、指導、推動，加快了深圳的城市化進程。為了加快特區(qū)內(nèi)農(nóng)村的城市化，1992年深圳市委、市政府出臺了《關于深圳經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》;為了推動深圳特區(qū)外的農(nóng)村的城市化，深圳市委、市政府于2003年出臺了《中共深圳市委深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》。一般來說，城市化進程更多的是通過人們趨利、求新的生產(chǎn)方式、交換方式和生活方式，由“看不見的手”自然推動的一個過程。但是，從特區(qū)農(nóng)村的兩次城市化進程中，都可以看到“看得見的手”(政府)在其中發(fā)揮的作用很大。

第三，深圳城市化進程都是跳躍式發(fā)展的，而非漸進性的。由于深圳的城市化都是由政府在順應歷史發(fā)展趨勢下主動推進的，所以出現(xiàn)跳躍式發(fā)展的特征。如2004年針對寶安、龍崗兩區(qū)的城市化，包括市委組織部在內(nèi)的六部門同時出臺了相關的指導性意見。市委組織部規(guī)定，兩區(qū)原農(nóng)村基層黨組織分別改為街道黨工委、社區(qū)黨組織等;市委宣傳部則就城市化進程中兩區(qū)如何實現(xiàn)鎮(zhèn)、村宣傳文化體制轉(zhuǎn)制等問題提出了意見;市國資辦對鎮(zhèn)屬企業(yè)的清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估出臺了指導性意見;市工商局出臺了關于兩區(qū)原農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織改制工商注冊登記的暫行意見;市公安局規(guī)定，兩區(qū)原農(nóng)業(yè)戶口一次性轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口;市農(nóng)林漁業(yè)局規(guī)定，兩區(qū)原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部改為股份合作公司等等。這些措施的實施加快了深圳城市化的進程，使深圳兩次城市化呈跳躍式發(fā)展的態(tài)勢。

第四，深圳的城市化是就地進行的，不存在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的問題。一般說來，農(nóng)村的城市化進程是與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相聯(lián)系的。但是，深圳的兩次城市化是就地進行的，不存在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的問題，是原農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)為城市居民。

總之，深圳農(nóng)村的城市化改革不夠徹底，它較偏重于改變農(nóng)村的行政建制，改變農(nóng)民的居民身份，而農(nóng)民的經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活、思想觀念和生活習慣等方面沒有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

三、深圳城市化進程中農(nóng)村管理體制的變革

在“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村管理體制下，傳統(tǒng)村落不僅是一個社會生活場所還是一個行政管理單位，具有一定的政府行政職能，農(nóng)村基層組織負責村落全面的管理。隨著深圳兩次城市化的進行，深圳市農(nóng)村行政管理體制也發(fā)生了變化，原來“鄉(xiāng)政村治”管理體制日益瓦解，經(jīng)過“撤縣設區(qū)”、“撤鎮(zhèn)設街”和“撤村改居”后，原始的農(nóng)業(yè)村莊逐步向農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變。

首先，農(nóng)村基層組織創(chuàng)新。在農(nóng)村基層管理體制改革過程中，依據(jù)職能將原村委會分解組建成3個相應的組織機構(gòu)——股份合作公司、居民委員會和社區(qū)工作站(街道辦事處)等。把“村委會”的社會管理職能和集體經(jīng)濟職能分離開來，改變過去的政經(jīng)合一的狀態(tài)，“將原村民委員會的發(fā)展集體經(jīng)濟和組織村民自治的兩大職能分開分別由新的集體經(jīng)濟組織、居民委員會和街道辦事處承擔”。同時明確社區(qū)工作站、街道辦事處以承接政府行政管理的職能，“街道辦事處作為區(qū)級政府派出機構(gòu)受政府委托行使管理社會經(jīng)濟的職能，把主要精力放在加強社區(qū)建設和城市管理方面，切實加大社區(qū)管理和公共服務的力度”，確立了“三位一體”的農(nóng)村社區(qū)基層管理體制。

其次，新體制實現(xiàn)了農(nóng)村基層組織經(jīng)費保障方面的多元化。在“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村管理體制下，傳統(tǒng)村落的集體經(jīng)濟承擔村民自治組織——“村委會”一切管理費用。農(nóng)村管理體制城市化改革之后，不僅僅規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)費保障的義務，“在體制轉(zhuǎn)變初期新成立的集體經(jīng)濟組織應對居委會給予必要的人力、物力、財力上的支持以保證居委會的建立和工作的順利進行”，“村改居”的社區(qū)、股份合作公司應適當給予所在社區(qū)黨組織和居民委員會經(jīng)費支持，同時規(guī)定在由街道辦事處負責的農(nóng)村社區(qū)管理費用由城市財政支付。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)變。在深圳的城市化改革過程中，把原來“村委會”管理集體經(jīng)濟職能分離出來，設立股份合作公司來管理農(nóng)村集體經(jīng)濟，這個公司將集體經(jīng)濟組織的所有財產(chǎn)等額折成股份，按“集體股”和“個人股”兩種方式配置股權(quán)。這樣，轉(zhuǎn)型之后的股份合作公司沒有從根本上改變集體經(jīng)濟的村落成員共有特征，其產(chǎn)權(quán)所有者與原村村民高度契合，這樣集體經(jīng)濟對于農(nóng)村村民的福利保障等職能依然保留。

總之，在城市化的推動下，深圳市農(nóng)村基層管理體制改革打破了“村落單位”制的管理模式，通過把原農(nóng)村社區(qū)的各項管理職能歸類分解，逐步建立起多元化基層管理的格局。

四、深圳城市化進程中基層黨組織的變革

隨著深圳市城市化的完成，原來農(nóng)村基層管理體制也發(fā)生變化，形成一系列新興社區(qū)。它既不同于農(nóng)村行政村，也有別于城市純居民社區(qū)，因而與這兩種傳統(tǒng)社區(qū)比較而言它呈現(xiàn)出自身的特色。這些新特色決定了新興社區(qū)的黨建工作必須有新舉措，這也是發(fā)揮黨的基層組織作用的客觀要求，而深圳在城市化過程中關于黨建的新做法，對于新興社區(qū)的黨建工作有重要的借鑒意義。

(一)創(chuàng)新基層黨組織設置。

黨的領導要通過行之有效的組織載體才能發(fā)揮其作用。同時，黨組織設立要根據(jù)情況的變化不斷創(chuàng)新。只有通過組織載體的創(chuàng)新，才能創(chuàng)新黨建格局。隨著深圳城市化進程的進一步加快，原來的村委會政經(jīng)合一的管理體制需要分設，把“村委會”的社會管理職能和集體經(jīng)濟職能分離開來，改變過去的政經(jīng)合一的狀態(tài)，基層管理體制的變革要求基層黨組織也發(fā)生相應的變化，即將社區(qū)黨組織和股份合作公司黨組織分設。深圳在推進基層黨組織分設過程中，主要有4種模式:一是居委會與股份公司分設黨支部，人員不實行交叉任職。這兩個黨支部均由街道辦事處黨委直接領導，但它們之間的關系是平等的，誰也不領導誰。二是居委會和股份公司與黨支部是“三位一體”。這種情況在經(jīng)濟不夠發(fā)達、人才缺乏的地方出現(xiàn)得多一些。三是黨支部成員分別擔任居委會主任和股份公司董事長，實行交叉兼職。四是股份公司領導下的居委會。深圳社區(qū)黨組織分設適應了深圳城市化發(fā)展的要求，同時也推動了深圳城市化的進程，但是由于深圳城市化進程是一個過程，不可能一蹴而就，加上深圳各地發(fā)展不平衡，這就決定了社區(qū)居委會和股份公司不能順利實現(xiàn)脫鉤，從而使基層黨組織分設也不能順利完成。因此，在城市化轉(zhuǎn)變過程中要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，必須要創(chuàng)新基層黨的領導方式和工作機制。

(二)創(chuàng)新黨的工作機制

1.轉(zhuǎn)變社區(qū)黨組織的工作重心和工作方法。黨的基層黨組織分設后，社區(qū)黨組織不再承擔發(fā)展集體經(jīng)濟的任務，社區(qū)黨建的工作重心轉(zhuǎn)向搞好基層管理、服務社區(qū)群眾為主。服務社區(qū)是基層黨建的一切工作的目標，而要實現(xiàn)這一目標就要改變過去以行政領導為主的工作方法，變?yōu)橐詤f(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督為主的工作方法。這也是由社區(qū)的性質(zhì)及社區(qū)中各單位組織的性質(zhì)決定的。社區(qū)的本質(zhì)是社會性的公共組織，是社會成員在一定區(qū)域內(nèi)形成的自治性質(zhì)的共同體，而不是行政性組織，另外，在社區(qū)中的各種組織單位中，他們之間很多并不存在上下級的行政關系，因此，社區(qū)的這種特點決定了行政命令的工作方法不能幫助黨組織完成搞好基層管理、服務社區(qū)群眾的職責，所以其工作方法必須以協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督為主。

2.建立共創(chuàng)共建機制。隨著深圳農(nóng)村的城市化，與原來農(nóng)村相比，社區(qū)管理的黨員越來越多，社區(qū)黨建的工作范圍擴大，難度加大，在這種背景下，要搞好社區(qū)黨建，僅僅依靠社區(qū)黨組織的力量是很困難的，必須調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切黨建的積極因素，建立共創(chuàng)共建機制。通過整合黨建資源，使街道和社區(qū)形成黨建合力，促進了社區(qū)黨建的發(fā)展，對發(fā)揮社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用意義十分重大。

3.建立健全流動黨員社區(qū)黨組織。隨著深圳城市改革不斷深化，非公有制經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各種人力資源在產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動日益頻繁，其中當然包括廣大黨員。如何加強對城市化過程中流動黨員的管理，是黨員教育管理的重點和難點，也是當前要發(fā)揮廣大黨員先進性的亟待解決的問題，深圳在這方面進行了有益的實踐。一方面在比較成熟的社區(qū)建立流動黨員社區(qū)黨組織，另一方面通過民營經(jīng)濟黨組織來加強對流動黨員的管理。

(三)加強領導班子和黨員隊伍的建設

黨的十七屆四中全會報告提出要“重點加強黨的基層組織建設，培養(yǎng)造就高素質(zhì)的黨員干部隊伍是時代發(fā)展的需要”。領導班子與黨員干部隊伍是黨組織的中堅力量，是充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的基礎和保證，因此，打造一支素質(zhì)過硬的社區(qū)黨員干部隊伍對促進社區(qū)和諧發(fā)展意義重大。

一是加強黨務工作者隊伍的建設。通過各種措施把社區(qū)中優(yōu)秀的人才吸引到社區(qū)基層黨組織中來，以確保社區(qū)黨務工作者隊伍的發(fā)展和壯大。深圳積極協(xié)調(diào)有關部門，恢復街道組織人事辦公室機構(gòu)設置，恢復原有人員編制，同時核定社區(qū)專職黨務工作人員名額，列入市、區(qū)兩級財政預算。同時把社區(qū)工作運行費用和社區(qū)工作者的工資、生活補貼納入財政預算，由市、區(qū)兩級財政共同承擔。

二是加大對社區(qū)黨員和領導干部的培訓力度。隨著深圳城市化的推進，廣大黨員干部處于一個全新的工作環(huán)境中，黨員干部原有的工作方式已不適應城市化后的社區(qū)黨建工作，因此深圳加大了對農(nóng)村基層黨員干部的培訓力度，重點應對城市化后農(nóng)村社區(qū)黨建遇到的新問題，使領導班子和廣大黨員主動提高思想覺悟，轉(zhuǎn)變工作方法，以適應變化后的新環(huán)境。

三是加強領導班子和黨員隊伍的作風建設。一方面，城市化進程必然打破原來鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、文化、社會等格局，而這些格局的重建是一個長期、復雜的過程，并且由于各地狀況不同，各地城市化的模式、道路也不同，國內(nèi)外對于如何處理城市化過程中的問題也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，因此，深圳市新興社區(qū)黨組織領導干部和廣大黨員充分發(fā)揚實事求是、理論聯(lián)系實際的優(yōu)良作風，堅持從實際出發(fā)，扎實地推進新興社區(qū)的各項工作。另一方面，堅持密切聯(lián)系群眾的作風。貫徹黨的全心全意為人們服務的宗旨，推進黨建始終堅持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，基層領導干部和廣大黨員要發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的作風，把基層的實際及時地、準確地、完整地反映給上級組織，為上級組織制定政策提供依據(jù)。并在廣大群眾中準確、全面地宣傳、貫徹和執(zhí)行上級黨組織的路線、方針和政策，真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，做好黨和群眾的橋梁和紐帶。

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