制度不等于規(guī)則

毛　飛

依法律程序而言，原黑龍江省綏化市委書記馬德賣官受賄一案已經(jīng)宣告終結(jié)了。綏化市的新任市委書記胡世英上任伊始，便向組織部門提出“用制度管人”的要求。綏化市開始革新干部任用、考核、監(jiān)督等各項制度規(guī)定，力求增加當官的風(fēng)險。同時，專家們也相繼指出，必須以制度遏制用人腐敗。

制度，似乎已經(jīng)成為防范懲治腐敗行為的最后一件法寶———至少在大多數(shù)人們心中是如此。除了訴求于剛性的制度，人們似乎已經(jīng)對教育、宣傳以及各式各樣的反腐秀喪失了信心。事實表明，制度反腐已經(jīng)成為高層決策者與普通老百姓共同認定的最高反腐戰(zhàn)略。

然而，人們又會發(fā)現(xiàn)，制度好像也未必是能抵擋住權(quán)力腐敗和官場潛規(guī)則的銅墻鐵壁。當馬德還是綏化市委書記的時候，他也是一個高度“重視”制度，善于搞制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部。正是他一手創(chuàng)立了干部推薦責(zé)任制，在全市推行黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員廉政述職制度，制定了群眾評廉、組織考廉的工作措施……只不過，這些冠冕堂皇的制度并不能妨礙他盡情地批發(fā)烏紗帽，也無法阻止賣官買官的貪墨之風(fēng)席卷整個綏化官場。

于是，馬德案便折射出現(xiàn)實中一個悖論：一方面，我們希望以制度遏制腐?。涣硪环矫?，制度非但不能成為遏制腐敗官員貪欲的利器，反而可能變成他們謀取晉升的政績。

在權(quán)力腐敗與官場潛規(guī)則面前，制度難道真的如此無用？其實，事實并非如此。問題的癥結(jié)在于，我們犯了一個錯誤：把制度等同于規(guī)則。

現(xiàn)實中，官員們總是習(xí)慣于將制定法規(guī)、下發(fā)文件等同于制度建設(shè)，在人們的視野中，這些法律、法規(guī)、政策規(guī)定似乎就是制度。但是，這些存在于紙面上的規(guī)則，無論其條款多么嚴密、文字表達如何義正詞嚴，它們都不是真正意義上的制度。

真正的制度是運轉(zhuǎn)著的規(guī)則體系，是活在現(xiàn)實中的規(guī)則，而并非死在文件里的規(guī)則。見之于紙面的規(guī)則是制度的靜態(tài)表現(xiàn)，其至多算是制度的軀殼；而制度的靈魂———真正使規(guī)則體系得以運轉(zhuǎn)起來的動力———恰恰是隱藏在紙面規(guī)則背后的權(quán)力格局。

規(guī)則，只有匹配上合適的權(quán)力格局，才能夠真正運轉(zhuǎn)起來。惟有那時，規(guī)則系統(tǒng)才真正變成了制度。干部推薦責(zé)任制也好、官員廉政述職制度也好，真正讓它們發(fā)揮防腐反腐效用的原動力來自于相互制約、整體平等的多元化權(quán)力格局。事實證明，一個多元化的權(quán)力格局能夠產(chǎn)生出一種微妙的動力，推動著整個規(guī)則體系運轉(zhuǎn)起來。

只有任免干部的權(quán)力與追究責(zé)任的權(quán)力達成了平衡，干部推薦責(zé)任制才能夠真正從紙面上活過來；只有官員手中的公共權(quán)力、監(jiān)控機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力與公眾手中的監(jiān)督權(quán)力實現(xiàn)了平衡，官員廉政述職制度才能真正在現(xiàn)實政治生活中運轉(zhuǎn)起來。

但是，馬德治下的綏化卻根本不存在這樣一個多元化的權(quán)力格局，存在的是一個高度集權(quán)的一元化權(quán)力格局，而馬德本人恰恰處于這一權(quán)力格局的頂端。于是，這種完全一邊倒的絕對權(quán)力形成了一種巨大的壓力，將本已制定出臺的種種規(guī)則死死地壓服在紙面上；干部推薦責(zé)任制也好、領(lǐng)導(dǎo)班子成員廉政述職制也好，都被死死地摁住，壓根就運轉(zhuǎn)不起來。馬德治下的綏化不缺死的規(guī)則，卻沒有活的制度，因此，他本人乃至整個綏化官場的腐爛就成了情理之中的事情了。

新任的綏化市領(lǐng)導(dǎo)們力圖擺脫馬德的陰影，他們期望通過制定干部任用“票決制”等新規(guī)則防范第二個馬德的出現(xiàn)。但值得擔(dān)心的是，如果新的干部選拔制度、監(jiān)督制度仍然找不到與之相匹配的多元化權(quán)力格局，他們成功的可能有多大？