中紀委：垂直管理醞釀待發(fā)孫亞菲

孫亞菲

■紀檢系統(tǒng)的現(xiàn)狀是：不僅同級無法監(jiān)督，即使對下級查處也諸多掣肘。

■深圳早在１９９８年率先改革，但觸目驚心的腐敗案件，事實上對反腐體制提出了根本變革的要求。

■各省紀檢委現(xiàn)在接受同級黨委領導，要跨越這一步，實行中央對省紀檢部門的“垂直管理”，需要修改黨章。

１０月１０日，新華社的一則消息震動了國內(nèi)外：黑龍江５位副省級高官辭職或免職，同時新任命了４名副省級干部，其中３人由中央直接“空降”黑龍江。

這場空前的人事地震之前，黑龍江連續(xù)發(fā)生過兩起腐敗大案———黑龍江省原省長田鳳山案及省委組織部原部長韓桂芝案，這再一次引起了人們對反腐的關注。

從１９７９年中央決定恢復中紀委并重建地方各級紀律檢查機關，至今已２５年，反腐斗爭的任務越來越重，中紀委在向十六大所作的報告中透露：僅１９９７年１０月至２００２年９月，全國查處的?。ú浚┘壐刹?，達９８人。

高官腐敗，對反腐工作提出了新要求。去年，中紀委開始了“統(tǒng)一管理”的嘗試，幾個月過去了，效果如何？

紀檢體制“破局”

２００４年４月７日無疑是一個轉(zhuǎn)折點。在中央紀委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理工作會上，中央政治局常委、中紀委書記吳官正指出：中紀委、監(jiān)察部今年要改變對派駐機構(gòu)的管理方法，將“雙重領導”改為“統(tǒng)一管理，直接領導”。

“雙重領導”如何形成的？中紀委政策研究室李永忠認為，這是“蘇聯(lián)模式”的沿襲。即由上級紀委和同級黨委共同領導，上級紀委主要負責工作業(yè)務的“事權(quán)”，而同級黨委領導“人、財、物”。

顯而易見，如此分權(quán)的結(jié)果，事實上將紀委歸到了同級黨委名下。“做什么事上級紀委可以安排，怎么做卻得聽從同級黨委的意見?！崩钣乐艺J為，領導體制不順，是紀委重建以來感到的最大問題。

“表面是雙重領導，事實上是同級黨委在起決定性作用?！痹谒拇ㄊ〖o檢部門工作多年的劉松志告訴記者，遇到問題，查還是不查，如何查，能不能報上級紀委，都需要同級黨委批準。

缺乏獨立性，束縛了紀檢部門的手腳，在眾多被查處的省部級高官中，從成克杰到胡長清，從田鳳山到王懷忠，沒有一個由同級紀檢部門突破。

“不僅同級無法監(jiān)督，即使對下級查處也諸多掣肘，”中紀委的鐘巖分析，“下級犯了錯誤，上級說不定有連帶責任，誰愿意自找麻煩？”這種體制造成的現(xiàn)狀是，紀檢部門只能向再下一級延伸，大大削弱了它的監(jiān)督功效。

由此造成的后果是矛盾上交，信訪量劇增，鐘巖在中紀委工作多年，他回憶十年前，位于北京張自忠路七號院內(nèi)的中紀委信訪室，一兩個月才會出現(xiàn)一兩起群眾集體上訪事件；五六年前，大約每一兩個星期就會有一起。

收回對派駐機構(gòu)的管理權(quán)，“統(tǒng)一管理，直接領導”，正是中紀委力圖改變現(xiàn)狀的積極之舉。“其主要目的是加強對駐在部門領導班子及其成員的監(jiān)督……防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范?！敝屑o委監(jiān)察部派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理領導小組負責人介紹。

具體的實施辦法是，將現(xiàn)派駐在中央各部委的紀檢監(jiān)察人員的編制收歸中紀委和監(jiān)察部，統(tǒng)一管理，工資和福利待遇仍在原派駐單位領取。

“也就是說，除了工資福利不變外，你的提拔、升遷、任免及工作考評，都由中紀委負責。”鐘巖說，這樣的制度安排，使派駐人員從原來的權(quán)力、利益格局中“超脫”出來，可以更好地監(jiān)督領導班子成員。

“先鋒”試驗

這件新聞讓社會關注，但對紀檢系統(tǒng)的人來說，“統(tǒng)一管理”一詞早就不新鮮。１３年前，湖南省張家界市紀委就突破“禁區(qū)”，向縣區(qū)選派紀委書記，實現(xiàn)“直管”。１９９８年深圳市紀委再進一步，收回各個局紀檢監(jiān)察人員的編制，全面管理人、財、物、事。

“體制的不科學，權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理，不但增加了反腐敗的成本，而且弱化了監(jiān)督的效力?！敝屑o委政策研究室的李永忠在一篇文章中，曾把監(jiān)督不到位歸為三類：絕少事前監(jiān)督———難以參與決策；很少事中監(jiān)督———力不從心；大多為事后監(jiān)督———其造成的后果已相當嚴重。

深圳市紀委正是根據(jù)這三個環(huán)節(jié)來逐一改變的。紀委副書記孫大衛(wèi)告訴記者：第一步將工商、公安、稅務等幾家除外的派駐紀檢組２４個編制，全部收回市紀委，所有福利待遇全部遷至市紀委。

“我們當時考慮，不能再像以前一樣，到所在單位辦公，那樣一來，關系過于緊密，工作中容易產(chǎn)生偏袒情緒，甚至徇私枉法?！?/p>

解決方法是“派而不駐”。將２４人分成３組，辦公獨立在外，每組對八九個單位進行歸口監(jiān)督。比如第三組，分管建設口，聯(lián)系規(guī)劃、國土、建設、水務、環(huán)保等部門。組長范少宇告訴記者，這種方式，既保證了與對口單位的經(jīng)常業(yè)務往來，又不至于過分親密，“更重要的是，這樣把紀檢人員相對集中在一起，有利于辦案查案，不像過去那般分散而毫無效率?！?/p>

不過孫大衛(wèi)也坦承：“我們最重要的任務，不是查案，而是預防?！?/p>

“主線就是抓住權(quán)、錢、人等容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)?！睂O大衛(wèi)將其歸納為三個“不”：不能，不敢，不想。

“所謂不能，就是各種機制互相制約，減少腐敗機會；不敢，就是懲罰措施嚴厲；再就是思想教育了。”

“三不”在深圳的反腐中起到了明顯作用，但離預期的目標仍有較大距離。范少宇所領導的第三組，是一個典型縮影。他們所對應的建設口，正是公務人員違法亂紀、貪污腐敗的高發(fā)地帶。

紀檢部門曾經(jīng)做過一項統(tǒng)計，深圳建市以來，因腐敗落網(wǎng)的黨員干部，９０％以上都涉及行政審批，其中，又有６７％的腐敗行為發(fā)生在土地、建設工程、產(chǎn)權(quán)交易等領域。

去年１２月底，深圳公審了市能源集團原董事長、黨委書記勞德容，其受賄和巨額財產(chǎn)來源不明近２０００萬元；深圳市民政局原局長黃亦輝，在任市公路局副局長、局長、市民政局局長期間，接受建筑企業(yè)、包工頭賄賂近１５１９萬元，另有１８９９萬元來源不明。

該市一位官員告訴記者，深圳是改革開放的前沿，這些觸目驚心的腐敗案件，事實上對反腐體制提出了根本變革的要求。

始料未及的變化

或許有一個情況始料未及：在中紀委展開“直屬”行動后，首先的阻力并非來自外部，而是被調(diào)整人員本身。

十六大前，國家工商總局的９名紀檢干部，拉開了改革的帷幕，最早“回歸”中紀委。之后，衛(wèi)生部及國家藥品監(jiān)督管理局相繼進入第一批試點。

田紅星（化名）是試點單位中的一個工作人員，“坦率地講，當時聽說要試點，第一個念頭就是想調(diào)到其他部門去?！?/p>

盡管調(diào)整后工資福利待遇保持不變，但田紅星卻感覺不一樣了，“完全進入了紀檢監(jiān)察這個封閉的系統(tǒng)，流動困難，個人前途更加搖擺?！?/p>

鐘巖還分析了更深層的原因：統(tǒng)一管理之后，其實就變成“中紀委的人”，跟原單位已無關系，—些無形的關系和利益自然也就消失?！岸o檢系統(tǒng)除了得罪人，是沒有什么好處的?！奔o委畢竟是“清水衙門”。

“監(jiān)督領導”的微妙處境

在試點方案中，派駐機構(gòu)的主要職能被設計為“監(jiān)督駐在部門領導班子及其成員”，這無疑是個好的想法，這是此次改革的亮點之一。

微妙的是，統(tǒng)一管理之后，派駐機構(gòu)和所在單位關系發(fā)生了變化，“—方面你不是駐在部門的人，另一方面你又不是中紀委本部的人，姥姥不疼，舅舅不愛的，還要吃人家的飯，拿人家的錢，‘找別人的碴，地位身份更尷尬了?！碧锛t星分析，這種關系把握難度很大，要花很多時間和精力來搞平衡。

派駐機構(gòu)的法律地位也是個問題。派駐機構(gòu)嚴格來說不是法律主體，不獨立承擔法律責任，同時也不擁有中紀委、監(jiān)察部諸多查案的權(quán)力。例如發(fā)現(xiàn)問題后，不能調(diào)檔案，不能查銀行賬，不能詢問相關人員，只能把情況報給上級紀委。最終查案的，還是中紀委。

得以改善的是，派駐機構(gòu)人事任免等不再受制于同級黨委，案子也無需先匯報后報告，“獨立性增強了”。當然，被監(jiān)督對象也開始“變招”，“比如文件也不讓看了，沒有硬性規(guī)定所有文件非要交紀檢組參閱。如果沒有信息渠道，無異于被蒙上了眼睛?！?/p>

對于改革后出現(xiàn)的新情況，中紀委無疑正在關注，并收集有關的材料予以分析，專家們分析說，一個制度的有效運行，不僅需要制度本身設計的合理性，更需要許多相關條件配套。

毫無疑問，讓派駐機構(gòu)從同級黨委的構(gòu)架中獨立出來，是符合“黨內(nèi)分權(quán)”，“異體監(jiān)督”思路的。但是，還需要中央財政支持、各個部門的配合、工作流程的科學設置、法律的完善，以及外部監(jiān)督力量的支持，等等。而這些的完成，非一朝一夕之功。

李永忠表示，目前中紀委將派駐機構(gòu)管理權(quán)收回，無論當下效果如何，畢竟理順了“條條”，跨出了有益的第—步，只待日后完善諸多細節(jié)。

“重點還在于對塊塊的管理上?！崩钣乐艺J為，所謂塊塊，即是對省級紀檢部門的管理問題。黨章規(guī)定：各省紀檢委只接受同級黨委領導?！耙缭竭@一步，需要修改黨章。”

短期內(nèi)無法對省級紀檢部門“垂直領導”，中紀委采取的變通之策是派出巡視組，計劃在５年內(nèi)對全國３１個省、自治區(qū)、直轄市巡視—至兩遍，主要目標是地區(qū)黨政“一把手”。

盡管對“塊”的垂直還尚待時日，但一些省已表示，考慮“效仿”中紀委，將派駐到各廳局的紀檢組實行“垂直管理”。