聚焦聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革

尤魯明

2004年11月30日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南任命的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組”公布了題為《一個(gè)更安全的世界：我們的共同責(zé)任》的報(bào)告。該報(bào)告對(duì)當(dāng)今世界面臨的各種安全威脅做了詳盡分析，對(duì)聯(lián)合國(guó)如何應(yīng)對(duì)這些威脅提出了101項(xiàng)改革建議。其中，有關(guān)安理會(huì)改革的兩套方案尤為引人注目。

聯(lián)合國(guó)改革的背景

聯(lián)合國(guó)改革動(dòng)議由來(lái)已久。冷戰(zhàn)結(jié)束后，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革的呼聲愈加高漲。大多數(shù)會(huì)員國(guó)對(duì)改革聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和程序，使之在新的國(guó)際環(huán)境中更好地實(shí)現(xiàn)維持國(guó)際和平、促成國(guó)際合作的宗旨并無(wú)異議。但聯(lián)合國(guó)改革涉及191個(gè)成員國(guó)的切身利益，矛盾復(fù)雜，進(jìn)展不易。

首先，此次改革醞釀是聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)單邊主義挑戰(zhàn)的需要。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)代表的多邊主義與美推崇的單邊主義發(fā)生激烈沖撞。布什政府執(zhí)政四年來(lái)，恣行單邊行動(dòng)，濫施“先發(fā)制人”，對(duì)聯(lián)合國(guó)的國(guó)際權(quán)威提出強(qiáng)大挑戰(zhàn)。2003年美繞過(guò)聯(lián)合國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，更使人們不得不深刻反思聯(lián)合國(guó)的地位和作用。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)表明，當(dāng)發(fā)生地區(qū)嚴(yán)重事態(tài)、世界危機(jī)或?qū)_突后國(guó)家進(jìn)行管理時(shí)，安理會(huì)是癱瘓的。但戰(zhàn)后伊拉克重建問(wèn)題重回到聯(lián)合國(guó)，表明加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)的作用不可或缺。2003年9月，安南在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上指出，聯(lián)合國(guó)面臨至關(guān)重要的關(guān)鍵時(shí)刻。他坦承成員國(guó)在對(duì)待各種挑戰(zhàn)的性質(zhì)方面，以及在使用武力解決安全威脅是否妥當(dāng)方面，存在嚴(yán)重分歧。這些深刻分歧已使聯(lián)合國(guó)在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，處于隨波逐流的狀態(tài)。因此，安南痛下決心，任命16位世界知名領(lǐng)導(dǎo)人組成專門小組，負(fù)責(zé)研究聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題。

其次，此次改革是應(yīng)對(duì)世界力量格局深刻變化的需要。這在安理會(huì)改革倡議中體現(xiàn)得格外明顯。聯(lián)合國(guó)是上世紀(jì)40年代世界人民反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的產(chǎn)物。聯(lián)合國(guó)的權(quán)力核心——安理會(huì)更是當(dāng)時(shí)世界力量對(duì)比的直接體現(xiàn)。安理會(huì)由當(dāng)時(shí)的五大戰(zhàn)勝國(guó)擔(dān)當(dāng)擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)，以“五大國(guó)一致”原則對(duì)涉及重大國(guó)際安全事務(wù)做出“終審”。其他國(guó)家只能爭(zhēng)當(dāng)無(wú)否決權(quán)的任期兩年后輪選的非常任理事國(guó)。這種組成架構(gòu)對(duì)維護(hù)世界和平做出過(guò)貢獻(xiàn)。特別是在中華人民共和國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位后，中國(guó)代表著廣大發(fā)展中國(guó)家的聲音，社會(huì)主義國(guó)家的立場(chǎng)，使安理會(huì)的代表性大大提升。但時(shí)過(guò)境遷，后浪涌動(dòng)，有些傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)重新崛起，一些發(fā)展中國(guó)家壯大成為區(qū)域大國(guó)，它們要在國(guó)際舞臺(tái)有更響的聲音，對(duì)安理會(huì)常任理事國(guó)地位格外青睞。上世紀(jì)60年代，安理會(huì)曾有過(guò)一次擴(kuò)大，非常任理事國(guó)席位由5個(gè)增至10個(gè)。但整體而言，安理會(huì)變化緩慢。由于代表性和決策參與度不夠，安理會(huì)決議的落實(shí)常受掣肘。在各種安理會(huì)改革的方案中，1997年時(shí)任聯(lián)大主席拉扎利提出的方案較有代表性。該方案主張新增5個(gè)常任理事國(guó)和4個(gè)非常任理事國(guó)，使安理會(huì)的成員數(shù)目從15個(gè)增至24個(gè)；5個(gè)常任理事國(guó)從亞、非、拉地區(qū)各產(chǎn)生一個(gè)，另外兩個(gè)來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家(指日本和德國(guó))；新增常任理事國(guó)不具有否決權(quán)，5個(gè)原常任理事國(guó)的否決權(quán)應(yīng)加以限制?！袄桨浮币蚋鞣揭庖?jiàn)分歧而未能實(shí)施。但一些自認(rèn)或有一定公認(rèn)度的熱門候選國(guó)持續(xù)加大“爭(zhēng)?！绷Χ?。

最后，此次改革是面對(duì)新世紀(jì)新形勢(shì)下各種安全威脅復(fù)雜化的需要。聯(lián)合國(guó)創(chuàng)建的首要目的就是“欲免后世再遭戰(zhàn)禍”，確保世界大戰(zhàn)的恐怖不會(huì)再現(xiàn)。僅就這點(diǎn)而言，聯(lián)合國(guó)是成功的。但現(xiàn)在人類面臨的最大安全威脅已不僅是國(guó)家發(fā)動(dòng)的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)。安全威脅空前廣泛，已擴(kuò)大到貧窮、傳染病、環(huán)境退化、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義、跨國(guó)有組織犯罪等等。這些威脅不僅來(lái)自國(guó)家，也來(lái)自非國(guó)家行為者；威脅到的不僅是國(guó)家安全，也是全人類安全。各種威脅前所未有地交織在一起，弱者和強(qiáng)者都有弱點(diǎn)暴露給對(duì)方。沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能獨(dú)自對(duì)付所有威脅。通過(guò)改革，聯(lián)合國(guó)可望更有效地為所有人提供集體安全。

安理會(huì)改革方案

名人小組報(bào)告強(qiáng)調(diào)了安理會(huì)改革的緊迫性，稱“現(xiàn)在必須就擴(kuò)大安理會(huì)一事作出決定……澄清或結(jié)束一場(chǎng)在過(guò)去12年中毫無(wú)進(jìn)展的辯論”。報(bào)告以提高安理會(huì)效力與信譽(yù)、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)威脅的能力與意愿為目標(biāo)，提出了安理會(huì)改革的四項(xiàng)基本原則：貢獻(xiàn)最大的國(guó)家更多地參與決策、具有更強(qiáng)代表性的國(guó)家參與決策、不損害安理會(huì)效力、增強(qiáng)民主性和責(zé)任性。這些原則體現(xiàn)著安理會(huì)創(chuàng)建時(shí)的初衷，即安理會(huì)應(yīng)是一個(gè)有代表性的、負(fù)責(zé)任的、有果斷行動(dòng)效力的機(jī)構(gòu)。

為此，報(bào)告在嚴(yán)格遵循“非洲”、“亞太”、“歐洲”和“美洲”四大區(qū)域均分席位的原則上，提出了兩套安理會(huì)擴(kuò)大方案。一種方案是增設(shè)6個(gè)無(wú)否決權(quán)的常任理事國(guó)和3個(gè)任期兩年的非常任理事國(guó)席位。第二種方案則不增加常任理事國(guó)，新增8個(gè)任期4年可連任的非常任理事國(guó)和1個(gè)任期兩年且不可連任的非常任理事國(guó)。這兩套方案的特點(diǎn)是第一，防止否決權(quán)擴(kuò)散，約束否決權(quán)使用。報(bào)告建議任何改革提案都不應(yīng)擴(kuò)大否決權(quán)。在肯定了現(xiàn)有“五?！钡姆駴Q權(quán)發(fā)揮重大作用的同時(shí)，也指出否決權(quán)與民主日益盛行的時(shí)代不符。報(bào)告敦促“五?！背兄Z在發(fā)生滅絕種族和大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況時(shí)不使用否決權(quán)，在真正涉及重大利益時(shí)才使用否決權(quán)。第二，嚴(yán)格貫徹區(qū)域均衡原則。四個(gè)區(qū)域的理事國(guó)總數(shù)均達(dá)到6個(gè)。這樣的安排對(duì)亞非有利。第三，突出實(shí)際貢獻(xiàn)，綜合考慮能力與意愿。報(bào)告建議優(yōu)先考慮讓本區(qū)域財(cái)務(wù)繳款最多的3個(gè)國(guó)家、或本區(qū)域自愿捐款最多的3個(gè)國(guó)家、或本區(qū)域?yàn)槁?lián)合國(guó)維和行動(dòng)派遣部隊(duì)最多的3個(gè)國(guó)家獲取常任理事國(guó)或較長(zhǎng)任期理事國(guó)席位。第四，加強(qiáng)對(duì)安理會(huì)監(jiān)督。報(bào)告建議安理會(huì)的議事規(guī)則列入提高透明度和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的制度化程序，并建議審查理事國(guó)作出的貢獻(xiàn)。第五，強(qiáng)調(diào)安理會(huì)改革的延續(xù)性。報(bào)告認(rèn)為安理會(huì)組成的變革不是永久性的，并建議到2020年審查安理會(huì)的組成，這暗示當(dāng)前的改革方案可能只是過(guò)渡。

目前，各國(guó)對(duì)名人小組提出的安理會(huì)擴(kuò)大方案持謹(jǐn)慎態(tài)度。德、巴、日、印四國(guó)始終密切注意著風(fēng)向。盡管四國(guó)口頭上都挺強(qiáng)硬，都想一口吞下常任席和否決權(quán)，但與其過(guò)猶不及、不如隱忍徐圖。日本外相町村信孝稱名人小組的方案反映了日本的基本想法。日本在名人小組中的成員緒方貞子也建議日本政府面對(duì)現(xiàn)實(shí)。德國(guó)則多次強(qiáng)調(diào)并不看重是否有否決權(quán)。但德總理施羅德12月9日和日本首相小泉會(huì)晤后，兩國(guó)表示新常任理事國(guó)也應(yīng)有否決權(quán)的立場(chǎng)。這表明，即便德、日最終迫于壓力接受了名人小組方案，也只是權(quán)宜之計(jì)，德、日最終還是想和現(xiàn)有“五常”平起平坐。巴西外長(zhǎng)認(rèn)為，只要聯(lián)合國(guó)大多數(shù)國(guó)家贊同名人小組的方案，巴西也可以接受。巴西原本也雄心勃勃，以為南美的代表席非其

莫屬，但在南美眾多西班牙語(yǔ)國(guó)家的包圍中，巴西這個(gè)葡萄牙語(yǔ)國(guó)家并不叫座。印度的態(tài)度可能是四國(guó)中最執(zhí)拗的。印度外長(zhǎng)仍表示不能接受無(wú)否決權(quán)的方案。但如果日德巴三國(guó)立場(chǎng)靈活，印最終可能改口。

安理會(huì)改革的前景

不難預(yù)見(jiàn)，兩套方案必將激起激烈辯論。改革能否向前推進(jìn)，四個(gè)陣營(yíng)的態(tài)度將起關(guān)鍵作用。

首先，現(xiàn)有五大常任理事國(guó)的意見(jiàn)。兩套備選方案都主張不擴(kuò)大否決權(quán)，因此維護(hù)了現(xiàn)有“五常”的地位。任何安理會(huì)改革方案的通過(guò)，都必須得到“五常”的一致同意。但“五?！庇懈髯钥剂?。在安理會(huì)改革問(wèn)題上，美國(guó)的態(tài)度最為消極。布什2004年9月在聯(lián)大講話時(shí)，對(duì)改革只字不提。在布什政府繼續(xù)奉行單邊主義的情況下，安理會(huì)擴(kuò)大意味著束縛美國(guó)手腳。目前，美明確表示支持的只有日本。但美將日本修改憲法第九條作為其成為常任理事國(guó)的前提條件，對(duì)日是個(gè)打擊。美原本也支持德國(guó)，但在德反對(duì)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，美態(tài)度發(fā)生變化，兩國(guó)芥蒂至今未消。法從構(gòu)建多邊世界的立場(chǎng)出發(fā)，支持安理會(huì)擴(kuò)大。同時(shí)，法英兩國(guó)為避免壯大后的歐盟成為常任理事國(guó)使其遭到排擠，也支持德巴日印四國(guó)“爭(zhēng)?！?。中俄兩國(guó)對(duì)安理會(huì)進(jìn)行必要改革不持異議。但中國(guó)強(qiáng)調(diào)安理會(huì)優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家的候選資格，特別是反對(duì)僅以出錢多少確定候選國(guó)，認(rèn)為日本想發(fā)揮大國(guó)的作用就必須清醒認(rèn)識(shí)歷史問(wèn)題。

第二，四大熱門候選國(guó)的意見(jiàn)。增加6個(gè)常任理事國(guó)或8個(gè)較長(zhǎng)任期理事國(guó)，在一定程度上緩解了德、巴、日、印四國(guó)間可能出現(xiàn)的裂痕。但四國(guó)爭(zhēng)取否決權(quán)的立場(chǎng)堅(jiān)定性不同，可能動(dòng)搖四國(guó)攜手“爭(zhēng)?！钡膽?zhàn)略協(xié)調(diào)。印度有分析稱，已有跡象顯示德國(guó)和巴西可能接受當(dāng)沒(méi)有否決權(quán)的常任理事國(guó)，在這種情況下，如果印度堅(jiān)持要求否決權(quán)，則會(huì)被孤立，可能連無(wú)否決權(quán)的常任席都無(wú)法得到。

第三，“咖啡俱樂(lè)部”的意見(jiàn)。由20多個(gè)國(guó)家組成的所謂“咖啡俱樂(lè)部”反對(duì)以簡(jiǎn)單的增加安理會(huì)常任理事國(guó)數(shù)目的改革方式?！翱Х染銟?lè)部”中有德、巴、日、印四國(guó)的鄰近國(guó)，它們協(xié)力阻止“四國(guó)集團(tuán)”的“爭(zhēng)?！惫?shì)。意大利、西班牙反對(duì)德國(guó)“爭(zhēng)?！?。阿根廷、墨西哥、智利反對(duì)巴西“爭(zhēng)?！?。巴基斯坦反對(duì)印度，韓國(guó)反對(duì)日本。

第四，亞非拉廣大發(fā)展中國(guó)家的意見(jiàn)。安理會(huì)改革方案，須有2／3的成員國(guó)贊成才可通過(guò)。在聯(lián)合國(guó)占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家的態(tài)度也不容小視。聯(lián)手“爭(zhēng)?！钡牡掳腿沼∷膰?guó)對(duì)此也有警惕，很早就提出要和非洲一道“爭(zhēng)?！??？傮w上看，安理會(huì)擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家有利。但發(fā)展中國(guó)家數(shù)目眾多，利益千差萬(wàn)別，難免相互牽制。

隨著聯(lián)合國(guó)60周年臨近，聯(lián)合國(guó)改革的爭(zhēng)論將繼續(xù)升溫。安理會(huì)的擴(kuò)大被稱為是“后冷戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)際權(quán)力重新分配”。盡管已有兩套具體方案，但不排除聯(lián)大討論時(shí)產(chǎn)生新妥協(xié)方案的可能。在目前擴(kuò)大安理會(huì)的“一攬子”方式中，滿足了這個(gè)就會(huì)惹惱那個(gè)，而讓眾多熱門國(guó)都得到他國(guó)認(rèn)可的可能性又非常微小。今年3月，安南將根據(jù)名人小組報(bào)告提出改革最終建議。冷戰(zhàn)后已被討論了十多年的安理會(huì)改革問(wèn)題能否出現(xiàn)突破，尚需拭目以待。

(本文責(zé)任編輯：卜衛(wèi)東)