我國傳媒制度變遷中的“潛規(guī)則”現(xiàn)象

黃玉波　戴文君

編者按我國新聞傳媒正處于激烈的制度轉(zhuǎn)型期。制度的轉(zhuǎn)型催生了“潛規(guī)則”的流行。我國傳媒制度變遷中的“潛規(guī)則”有多種表現(xiàn)形式這里選擇新聞采編、傳媒經(jīng)營兩個層面，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角，分析“潛規(guī)則”產(chǎn)生的原因在于正式制度與非正式制度變遷中的矛盾與沖突，核心制度有效供給不足以及制度變遷過于頻繁等。防止“潛規(guī)則”的進(jìn)一步泛濫，只有加快改革步伐，健全法制，設(shè)立獨立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮社會監(jiān)督力量的民主參與作用。

傳媒制度變遷中的“潛規(guī)則”現(xiàn)象

“潛規(guī)則”即社會在正式規(guī)定的各種制度之外，在種種明文規(guī)定的背后，存在著的一套獲得廣泛認(rèn)可的規(guī)矩。這套規(guī)矩往往與那些公開宣稱的堂皇原則相離或相悖，并在實際上支配著社會的運行。它是以“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為前提，是個體或組織基于現(xiàn)實利益格局的利害計算。這種利害計算的結(jié)果成為人們趨利避害的選擇，這種結(jié)果和抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性，保證了潛規(guī)則的誕生和長期穩(wěn)定的存在。具體到新聞傳媒事業(yè)變遷中的“潛規(guī)則”有多種表現(xiàn)形式，但主要有如下兩類：

1.新聞采編中的“潛規(guī)則”——以輿論監(jiān)督為例

新聞采編作為一項社會性活動，不可避免會遭遇社會運行中的“潛規(guī)則”，輿論監(jiān)督類報道尤其如此。它主要有兩種表現(xiàn)形式。一是經(jīng)濟(jì)的規(guī)則：比如具有代表性的繁峙礦難，同樣也是媒體操守之難。其實這種現(xiàn)象并不少見，很多人都樂于出去打打“秋風(fēng)”。二是人情風(fēng)：比如《焦點訪談》1998年輿論監(jiān)督的內(nèi)容在全年節(jié)目中所占比例是47％，到了2002年降為17％，人情風(fēng)不可不謂其原因之一。

在這種“秋風(fēng)”和“人情風(fēng)”的外在“潛規(guī)則”作用下，加之部分新聞傳媒“多報喜，少報憂”的宣傳思維定勢，共同促成了新聞采編內(nèi)部“潛規(guī)則”的形成：批評報道采訪難、發(fā)表更難，報喜比報憂容易獲得更多的社會承認(rèn)與經(jīng)濟(jì)效益。事實上，大多數(shù)傳媒內(nèi)部的評價機(jī)制也很少對真正有分量的批評報道提供有效的激勵，記者以發(fā)稿量和節(jié)目收視率、廣告量為依據(jù)來領(lǐng)取報酬，所以做批評報道實在是吃力不討好，里外不是人。起初大家都是憑著一股熱情來做事，天長日久，潛規(guī)則逐漸起作用。既討好受眾、廣告主，又符合上級領(lǐng)導(dǎo)口味的節(jié)目大行其道，而真正有分量有深度、需要花長時間追蹤、大力氣采訪的嚴(yán)肅報道卻難以產(chǎn)生。于是媚俗型節(jié)目開始泛濫。

2.傳媒產(chǎn)業(yè)運行中的“潛規(guī)則”——以傳媒集團(tuán)的組建和經(jīng)營為例

中國為什么要組建傳媒集團(tuán)，其本質(zhì)動因在哪？許多學(xué)者提出的中國傳媒集團(tuán)化的動因來源于政府宏觀管理的需要以及WTO條件下外資傳媒的壓力等因素，但最本質(zhì)的動因應(yīng)該來源于傳媒業(yè)經(jīng)過產(chǎn)業(yè)化運作后,其自身追逐利潤的本能和原動力。當(dāng)傳媒在自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累到一定程度的時候，理所當(dāng)然要追求在市場上形成部分壟斷優(yōu)勢和壟斷利潤，因此它才表現(xiàn)出強(qiáng)烈的集團(tuán)化擴(kuò)張沖動。并且只有這種內(nèi)在的本質(zhì)動因與外在的壓力、機(jī)遇相結(jié)合，才促成了現(xiàn)實中傳媒集團(tuán)的快速組建與發(fā)展以及國家對傳媒集團(tuán)化政策的快速推廣與復(fù)制。

但從我國傳媒集團(tuán)組建的現(xiàn)實選擇來看，中國傳媒業(yè)呈現(xiàn)出組建動因與現(xiàn)實選擇的某種背離。如果從集團(tuán)組建的本質(zhì)動因來看，應(yīng)該以市場配置資源為主?？墒菑默F(xiàn)實選擇來看，卻是選擇了計劃配置資源為主，即政府運用行政手段，以計劃調(diào)配的方式將有關(guān)傳媒機(jī)構(gòu)簡單合并在一起，因而呈現(xiàn)出組建動因與現(xiàn)實選擇的沖突。

計劃配置使傳媒被迅速組合在一起，短期內(nèi)降低了傳媒集團(tuán)組建的成本。但計劃配置這種表面上的高效率實際上產(chǎn)生了許多隱憂：集團(tuán)的組建并不是一種資產(chǎn)重組，而是一種機(jī)構(gòu)重組，甚至只是權(quán)力的重組，因此本質(zhì)上形成一種主要是以權(quán)力為核心的利益再分配行為。這種現(xiàn)狀必然使組建后集團(tuán)成員之間的磨合周期、耗散成本與經(jīng)營成本增加。加大了集團(tuán)經(jīng)營整合的難度，提升了整合成本，并對傳媒集團(tuán)的長期可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了極大的障礙。

類似的例子在傳媒產(chǎn)業(yè)中的表現(xiàn)還有許多：如傳媒與資本的合作關(guān)系。傳媒與資本本應(yīng)共生共榮，互為倚靠，對于傳媒的快速發(fā)展十分重要。但因為傳媒行業(yè)的特殊性質(zhì)，資本與傳媒在缺少法律保護(hù)的聯(lián)姻，同床異夢。資本想的是盡快兌現(xiàn)收回投資，媒體想的是怎么弄來資金給自己解困，最終的結(jié)果就只能是：要么資本在培育媒體成長后被媒體所拋棄，要么資本選擇退卻，留下“爛尾樓”貽害媒體；要么合作政策被叫?！词乖谘巯掠縿拥膫髅健吧鲜袩帷敝校捎谖覈Y本市場監(jiān)管體系的缺失，上市也很難真正起到健全治理結(jié)構(gòu)的目的。

傳媒制度變遷中的“潛規(guī)則”成因分析

“潛規(guī)則”本身并沒有好壞之分，它對正式制度的出臺與改良同樣具有促進(jìn)作用。

１.“潛規(guī)則”——正式制度與非正式制度變遷中的矛盾與沖突

制度變遷可以分為正式制度變遷和非正式制度變遷。非正式制度作為一種習(xí)俗、道德、價值觀念等軟性力量的存在，也會隨著正式制度的變遷而改變，但這種改變過程是緩慢的、漸變的，二者并不同步，而且時常發(fā)生沖突、矛盾。此時人們選擇遵守何種制度安排（正式制度或非正式制度），一般取決于個人對于遵守這些制度的預(yù)期收益與成本的比較和衡量，“潛規(guī)則”由此悄然誕生。

我國媒介改革是在一個具有悠久歷史傳統(tǒng)且變化著的非正式規(guī)制環(huán)境下進(jìn)行的制度變遷，因此我國媒介改革更為重要、更為艱難、更為復(fù)雜的問題在于非正式約束的變革。當(dāng)記者們從事于輿論監(jiān)督報道，親身體驗到采訪難、調(diào)查取證難、人身安全得不到有效保障、法律訴訟多且敗訴率高等多種艱辛與苦悶時，一部分人會轉(zhuǎn)而選擇按照“潛規(guī)則”來辦事，從而給自己帶來更大和更穩(wěn)定的收益。

當(dāng)然，遵守“潛規(guī)則”并不意味他們不做批評報道，而是選擇對自己比較有利的時機(jī)做批評報道，如事后的批評報道非事前的分析調(diào)查等。對于這樣一種“潛規(guī)則”的認(rèn)同與選擇，同樣也將會形成特定的路徑依賴（演變過程中的報酬遞增及自我強(qiáng)化現(xiàn)象），部分記者們越來越適應(yīng)于從事宣傳式報道所帶來的物質(zhì)利益與“精神榮耀”。長此以往，一些傳媒就有喪失其批評的品格，轉(zhuǎn)而迎合大眾、進(jìn)而導(dǎo)至媚俗的危險。

2.“潛規(guī)則”——核心制度有效供給不足的替代

當(dāng)正式制度與非正式制度的變遷并不同步時，容易滋生“潛規(guī)則”。然而，當(dāng)正式制度有效供給不足時，“潛規(guī)則”就有效地替代了顯規(guī)則的運行。

我國對于傳媒業(yè)的宏觀調(diào)控往往在基層組織落實中會出現(xiàn)“失真”。現(xiàn)實地講，盡管在一些重大時政問題上，中央關(guān)于傳媒工作的具體指示能做到“令行禁止”。但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市場的多變，國家主管部門對于傳媒業(yè)的實際發(fā)展在宏觀上常常缺乏研究和準(zhǔn)備，因此很難使調(diào)控手段跟上傳媒業(yè)實際發(fā)展的現(xiàn)實步伐。這一狀況便造成了目前相當(dāng)多的傳媒單位實際上還是按照兩套規(guī)則在行事：一套是“顯規(guī)則”；另外一套則是“潛規(guī)則”。

在中國傳媒產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展過程中，可以鮮明地感受到正式制度的缺失，傳媒的市場化、產(chǎn)業(yè)化、集團(tuán)化發(fā)展是一種全新的制度創(chuàng)新。由于路徑依賴的作用，它同樣也是一條不可逆轉(zhuǎn)之路，由此中國傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展始終徘徊在市場與政治二者之間進(jìn)而導(dǎo)致傳媒產(chǎn)業(yè)在法人地位和公司治理等核心制度層面供給不足，導(dǎo)致多年以來傳媒作為產(chǎn)業(yè)參與主體資格的缺失。如今大力培育傳媒產(chǎn)業(yè)的市場主體，正是文化體制改革以來主管部門工作的重點所在。

當(dāng)“顯規(guī)則”不足時，“潛規(guī)則”便悄然發(fā)揮著替代作用。產(chǎn)權(quán)不清，是產(chǎn)生“潛規(guī)則”的一個基礎(chǔ)條件。它為雙方自由擴(kuò)展權(quán)利邊界提供了前提。由于邊界是模糊的，在利益的驅(qū)動下，雙方必然會盡可能地擴(kuò)展自己的權(quán)利邊界。結(jié)果自然是：處于強(qiáng)勢的一方得到更多的利益，處于劣勢的一方被迫放棄一些利益。所以，“潛規(guī)則”也是一種在產(chǎn)權(quán)不清時雙方利益博弈的一種均衡狀態(tài)。另外，當(dāng)產(chǎn)權(quán)不清時，會出現(xiàn)“公用地悲劇”，侵害國家或另外一部分人的利益。由于對本團(tuán)體內(nèi)部人都有利，于是誰也不愿意破壞這種均衡，其結(jié)果便是彼此“心照不宣”，按“潛規(guī)則”行事，出現(xiàn)所謂的“內(nèi)部人效應(yīng)”等等。

3.“潛規(guī)則”——制度變遷頻繁、規(guī)制無力的結(jié)果

目前中國對傳媒的管理除“黨管媒體、喉舌性質(zhì)、堅持四項基本原則”等核心制度被寫入相關(guān)法律之外，其他的制度供給多見于相關(guān)的條例、規(guī)章、決議、意見等文件體系中，帶有相當(dāng)?shù)恼咝ЯΑＵ哚槍Φ氖且欢ǖ臅r間和事件發(fā)揮著特定的作用，具有一定的隨意性、不穩(wěn)定性，甚至是不一致。過去的20年，對媒介的規(guī)制變化頻繁：1983年37號文件提出四級辦廣播電視，1993年開始治理整頓，1996年開始組建行政區(qū)域劃的傳媒集團(tuán)，2001年提出跨媒介、跨地區(qū)經(jīng)營，2004年又開始了轉(zhuǎn)機(jī)建制、產(chǎn)權(quán)改革等更多政策的出臺。單單是關(guān)于媒介資本的政策，從全面禁止行業(yè)外資本進(jìn)入到有限開放的國有資本進(jìn)入，逐漸到民營與外資的介入部分領(lǐng)域，時松時緊，偶有變化。規(guī)制的頻繁變動，一方面給傳媒的發(fā)展帶來機(jī)遇，另一方面對傳媒政策的執(zhí)行也帶來了難度。政策的短暫性使地方政府和媒介經(jīng)營者產(chǎn)生等待和觀望心理，并且往往是上有政策、下有對策。于是人們普遍按照相應(yīng)的“潛規(guī)則”來應(yīng)對頻繁變化的現(xiàn)實，因為這是一種比較容易、有效和可行的方法。

造成規(guī)制頻繁的另一重要原因是多頭規(guī)制。與西方獨立、特定的傳媒規(guī)制部門不同，中國傳媒產(chǎn)業(yè)的管理隸屬于多個部門：中宣部、廣電總局、新聞出版總署、文化部、國務(wù)院新聞辦，還有財政部、稅務(wù)總局、信息產(chǎn)業(yè)部等等。每個部門各管一段，溝通協(xié)調(diào)難度大。比如對于網(wǎng)絡(luò)新媒體，國務(wù)院新聞辦、中宣部、文化部、信息產(chǎn)業(yè)部都有規(guī)制的權(quán)力和義務(wù)，以至于多頭審批、政出多門、相互不一致的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此在規(guī)制頻繁、多頭規(guī)制的情況下，往往出現(xiàn)規(guī)制不力的局面。大家都來管，導(dǎo)致大家都管不好，產(chǎn)生有漏洞可鉆、有保護(hù)傘可尋的現(xiàn)象。

從以上分析，我們可以認(rèn)識到傳媒制度變遷過程中“潛規(guī)則”現(xiàn)象的產(chǎn)生是以“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為前提的，它是個體或組織基于現(xiàn)實利益格局的利害計算。這種利害計算之所以能夠反復(fù)出現(xiàn)并保持長期的穩(wěn)定性，是由于現(xiàn)實傳媒制度變遷中的多重復(fù)雜性造成的，如制度變遷中的頻繁變化、非同步等，它們反過來又為“潛規(guī)則”提供了良好的生存土壤與生長空間。

再進(jìn)一步深入研究中國傳媒運行中的“潛規(guī)則”的本質(zhì)，恐怕還是根植于我們傳媒體制變遷中自身的矛盾性:國家即要確保意識形態(tài)的安全，又要使國有媒介在經(jīng)濟(jì)上不斷自立；管理部門既要維護(hù)媒體的地位，又要充分運用市場機(jī)制來調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些目標(biāo)的雙重性直接導(dǎo)致了實施中的兩難選擇。

隨著傳媒市場化的不斷深入，推動媒介制度變遷的主體力量日益多元化，從而使變遷的過程愈加復(fù)雜化?！皾撘?guī)則”如果不能得到有效治理，也將演變成多種樣式和變種。為有效防止“潛規(guī)則”的進(jìn)一步泛濫，只有加快改革步伐，增加制度供給：一、健全法制，使各項改革措施有法可依，盡量減少規(guī)章制度的模糊空間。如對傳媒的分類管理制度，對公益事業(yè)型和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型媒體進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，承擔(dān)不同的社會職能，實施不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)政策。二、設(shè)立獨立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。建立一個與傳媒主體政企分離的獨立規(guī)制部門，切斷二者之間的血緣關(guān)系，減少行政審批，推行公開、公正、透明的決策程序。三、社會監(jiān)督力量的民主參與。如行業(yè)協(xié)會、受眾團(tuán)體、獨立的民間學(xué)術(shù)調(diào)查研究機(jī)構(gòu)等參與到新聞傳媒的變遷過程，一方面既有助于推動新聞傳媒的自律，又能有效地發(fā)動多種力量對傳媒進(jìn)行監(jiān)督，幫助傳媒更好地履行服務(wù)于公共利益的職能。

當(dāng)然，“潛規(guī)則”作為一種全球性的制度困境，幾乎不可能完全消滅。即使在一些問題得以解決以后，它將繼續(xù)以其他的方式存在。事實上西方傳媒也依然存在各自獨特的“潛規(guī)則”。傳媒制度變遷中的“潛規(guī)則”似乎涉及到新聞傳播從始至終的本質(zhì)命題。因此與“潛規(guī)則”相抗衡，是新聞傳播發(fā)展中的永恒命題，也需要我們付出智慧和勇氣！