聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革陷入僵局

李才義

今年９月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議，沒有就聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革問題進(jìn)行深入討論。聯(lián)合國(guó)《成果文件草案》沒有提到增加常任理事國(guó)，日本、德國(guó)、印度和巴西等四國(guó)力爭(zhēng)成為安理會(huì)常任理事國(guó)的四國(guó)集團(tuán)于７月向聯(lián)大提交的安理會(huì)擴(kuò)大決議案，在未經(jīng)表決的情況下事實(shí)上已成廢案。它意味著目前的聯(lián)合國(guó)架構(gòu)，在未來一段時(shí)間內(nèi)還不會(huì)有大的變動(dòng)。

其實(shí)，在聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議召開之前，就有各種跡象表明，各種有關(guān)聯(lián)合國(guó)改革的提案將胎死腹中。８月４日，非洲聯(lián)盟宣布拒絕接受“四國(guó)聯(lián)盟”決議草案，使“四國(guó)聯(lián)盟”欲囊括非盟５３票這一“大票倉(cāng)”的美夢(mèng)頓成黃粱；同日中美兩國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表達(dá)成共識(shí)，中美同意各自盡最大努力，力阻“四國(guó)聯(lián)盟”決議草案在聯(lián)大獲得通過。８月１０日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)科菲·安南希望把最后期限推遲至１２月下旬。８月２９日，四國(guó)外交官表示，四國(guó)聯(lián)盟已放棄了下月峰會(huì)前“爭(zhēng)?！钡呐Α６渌鼛追N方案也沒有繼續(xù)深入討論，相繼成為廢案。

安理會(huì)的改革是聯(lián)合國(guó)改革的重中之重。冷戰(zhàn)結(jié)束后，安理會(huì)的改革問題被提上日程。１９９３年，第４８屆聯(lián)大決定成立安理會(huì)改革專門工作組。１９９７年３月，第５１屆聯(lián)大主席拉扎利以安理會(huì)改革工作組主席身份提出安理會(huì)改革一攬子方案。主要內(nèi)容是：安理會(huì)將增加５個(gè)常任理事國(guó)?穴兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，亞、非、拉各一個(gè)國(guó)家?雪，４個(gè)非常任理事國(guó)?穴亞、非、拉、東歐地區(qū)各一席?雪。新常任理事國(guó)不享有否決權(quán)，對(duì)維和行動(dòng)應(yīng)繳納一定比例的額外攤款；敦促現(xiàn)任常任理事國(guó)僅限于在根據(jù)“憲章”第七章采取行動(dòng)時(shí)使用否決權(quán)；新常任理事國(guó)當(dāng)選后的一周內(nèi)即對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》有關(guān)條款進(jìn)行修改，將安理會(huì)通過決議所需的９票改為１５票等。幾年來，每一屆聯(lián)大會(huì)議都對(duì)安理會(huì)的改革問題進(jìn)行討論，但因?yàn)榘怖頃?huì)擴(kuò)大規(guī)模、增加常任理事國(guó)和否決權(quán)等問題涉及各方利益，各類改革方案分歧都很大，難以取得廣泛共識(shí)，改革迄今未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

為了推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革，安南２００３年１１月任命聯(lián)合國(guó)改革問題高級(jí)別名人小組。該小組由１６名在國(guó)際事務(wù)中有影響的人士組成，其主席為泰國(guó)前總理阿南，成員包括中國(guó)國(guó)務(wù)院前副總理錢其琛、阿拉伯聯(lián)盟秘書長(zhǎng)穆薩和美國(guó)前國(guó)家安全顧問斯考克羅夫特等。名人小組于２００４年１１月３０日向安南秘書長(zhǎng)提交報(bào)告，建議將安理會(huì)的席位從現(xiàn)在的１５席增加到２４席，并就此提出了兩種備選方案：其一是增加６個(gè)常任理事國(guó)和３個(gè)非常任理事國(guó)，非洲和亞太地區(qū)將各得２個(gè)新增常任席位，歐洲和美洲將各得１個(gè)新增常任席位；其二是增加８?jìng)€(gè)“半常任理事國(guó)”，任期為４年，可連任，并同時(shí)增加１個(gè)任期２年的非常任理事國(guó)。新增“半常任”席位由非、歐、美和亞太４地區(qū)均分。但報(bào)告建議不論采取何種方案，都不要將目前中國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和俄羅斯５個(gè)常任理事國(guó)享有的否決權(quán)擴(kuò)展到其他新增成員。

今年３月，安南提出安理會(huì)在９月前擴(kuò)大這一時(shí)限后，四國(guó)聯(lián)盟將這一時(shí)限奉為“尚方寶劍”，只要有機(jī)會(huì)，就把安南的９月時(shí)限說搬出來為其“爭(zhēng)?！边\(yùn)動(dòng)造勢(shì)，并由此引發(fā)了安理會(huì)擴(kuò)大的各種提案之爭(zhēng)。主要的提案有：

四國(guó)提案：討論最多的提案是由德國(guó)、日本、印度和巴西（所謂的四國(guó)集團(tuán)）發(fā)起的，提案要把安理會(huì)從１５個(gè)成員國(guó)擴(kuò)大到２５個(gè)成員國(guó)，增加６個(gè)沒有否決權(quán)的常任理事國(guó)（四國(guó)集團(tuán)加兩個(gè)非洲國(guó)家）和４個(gè)選舉產(chǎn)生的任期２年的非常任理事國(guó)。四國(guó)集團(tuán)得到英國(guó)和法國(guó)的支持，但受到中國(guó)和美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。俄羅斯對(duì)此方案也不贊同。

非盟提案：這個(gè)提案是由非洲聯(lián)盟５３國(guó)提出的，要求把安理會(huì)擴(kuò)大到２６個(gè)成員國(guó)。該要求增加６個(gè)常任理事國(guó)，其中包括給非洲兩個(gè)常任理事國(guó)席位。跟四國(guó)集團(tuán)提案不同的是，非洲聯(lián)盟的提案要求增加５個(gè)而不是４個(gè)非常任理事國(guó)，并且堅(jiān)持新的常任理事國(guó)擁有否決權(quán)。

團(tuán)結(jié)謀共識(shí)提案：這是由團(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)發(fā)起的，要求增加１０個(gè)可連選連任的安理會(huì)非常任理事國(guó)。阿根廷、加拿大、意大利、墨西哥、巴基斯坦、韓國(guó)、西班牙和土耳其是該計(jì)劃最突出的支持者。

美國(guó)方案：該方案建議增加２個(gè)常任理事國(guó)，以及２個(gè)或３個(gè)非常任理事國(guó)，安理會(huì)的規(guī)模從目前的１５個(gè)增加到１９至２０個(gè)。并認(rèn)為“日本應(yīng)該當(dāng)選，印度很有競(jìng)爭(zhēng)力，德國(guó)和巴西處于弱勢(shì)”。此外，無論是新增的常任理事國(guó)還是非常任理事國(guó)，都不應(yīng)該享有否決權(quán)。

安理會(huì)改革需要對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章進(jìn)行修正，任何擴(kuò)大安理會(huì)的提案都必須清除兩大障礙。首先，它必須得到聯(lián)合國(guó)大會(huì)現(xiàn)有１９１個(gè)成員國(guó)中的三分之二多數(shù)?穴１２８?jìng)€(gè)?雪的支持。第二，它必須得到聯(lián)大三分之二成員國(guó)和安理會(huì)目前的五個(gè)常任理事國(guó)的批準(zhǔn)。

這次四國(guó)聯(lián)盟“爭(zhēng)常”造勢(shì)最大，影響最遠(yuǎn)，之所以失敗，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，挑起成員國(guó)的分裂。四國(guó)一開始就不顧聯(lián)合國(guó)的團(tuán)結(jié)，不顧聯(lián)合國(guó)須進(jìn)行多方面改革的全局，挾持成員國(guó)服從它們成為“新常任”的時(shí)間表，用不成熟、同國(guó)際民主化原則相悖的決議草案強(qiáng)加給聯(lián)合國(guó)其它成員國(guó)，造成的惡果是安理會(huì)常任理事國(guó)被撕裂，形成中、美、俄為一組，英、法為另一組的分裂局面；聯(lián)合國(guó)成員國(guó)被分割成以“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”和“四國(guó)聯(lián)盟”兩個(gè)完全對(duì)峙的兩大陣營(yíng)；非盟一度被離間成黑非洲為一方、北非阿拉伯世界為另一方的兩大派別；東盟也曾被挑撥為意見分歧的集團(tuán)。

第二，四國(guó)的策略不當(dāng)。四國(guó)認(rèn)為只要相互支持，就能共同成為常任理事國(guó)。然而實(shí)際上，四國(guó)境況各異，綁在一起反而相互牽制影響。日本采取遠(yuǎn)交近攻的策略，自視有美國(guó)的支持，對(duì)中韓等鄰國(guó)采取強(qiáng)硬態(tài)度，怠慢東盟，疏遠(yuǎn)了亞洲。美國(guó)雖支持日本，卻反對(duì)德國(guó)。要對(duì)“四國(guó)聯(lián)盟”的一攬子計(jì)劃進(jìn)行表決，只有全部贊成四國(guó)，才會(huì)投贊成票；只要反對(duì)其中一國(guó)，就會(huì)投反對(duì)票。所以四國(guó)組成聯(lián)盟，不是增加了支持面，而是增加了反對(duì)面?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)就是這種結(jié)盟滋生的結(jié)果。

第三，愚弄成員國(guó)?！八膰?guó)聯(lián)盟”中的日本對(duì)自身所犯戰(zhàn)爭(zhēng)罪行不進(jìn)行真正懺悔，采取欺騙世界輿論的手法，輔之以金錢手段，企圖強(qiáng)行取得入場(chǎng)券。影響特別惡劣的是，在世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利６０周年之際，日本居然對(duì)日本二戰(zhàn)時(shí)的侵略行為做出種種不當(dāng)?shù)难孕?，遭到亞洲?guó)家人民堅(jiān)決反對(duì)，并引起國(guó)際上極大關(guān)注。安南就曾表示，他已經(jīng)知道亞洲國(guó)家反對(duì)日本成為常任理事國(guó)，并要求日本首先對(duì)二戰(zhàn)時(shí)期犯下的罪行進(jìn)行深刻的反省和道歉。此外，日本將對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助與對(duì)日本的爭(zhēng)常態(tài)度掛鉤，并威脅減少聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)，引起了成員國(guó)的反感。

第四，違反國(guó)際民主化原則。為了“入?！保膰?guó)采取了一系列同國(guó)際民主化相悖的手段，如越過《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的重大問題須經(jīng)地區(qū)小組磋商和認(rèn)同，代之以所謂的大會(huì)“秘密選舉”；用規(guī)定時(shí)限和強(qiáng)行表決取代耐心協(xié)商、待時(shí)機(jī)成熟后再行表決的民主程序；自行圈定候選國(guó)名單，等等。

第五，現(xiàn)有常任理事國(guó)的反對(duì)。四國(guó)聯(lián)盟的“爭(zhēng)常”遇到中美兩國(guó)強(qiáng)力阻擊，俄羅斯也表示強(qiáng)烈反對(duì)，英、法兩國(guó)的支持只是一種搭便車的結(jié)果。這既是緣于權(quán)力不容隨意分享的國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)，也是因?yàn)樗麄冐?fù)有維護(hù)聯(lián)合國(guó)穩(wěn)定、防止分裂的責(zé)任。日本企圖拉攏美國(guó)、繞開中國(guó)、最終迫使中國(guó)接受其“入?！爆F(xiàn)實(shí)的行為只是它誤讀國(guó)際政治的必然結(jié)果。

這次安理會(huì)改革陷入僵局后，四國(guó)外長(zhǎng)于９月１６日在紐約進(jìn)行了會(huì)談，對(duì)四國(guó)今后加強(qiáng)“爭(zhēng)?！焙献鞯姆结樳M(jìn)行了確認(rèn)。對(duì)此，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)也在２０日召開會(huì)議，宣布將對(duì)四國(guó)集團(tuán)的“爭(zhēng)常”再次予以阻擊。不排除四國(guó)聯(lián)盟的解散，單獨(dú)“爭(zhēng)?！被蚪Y(jié)成其它聯(lián)盟的可能性?？傊?，圍繞著安理會(huì)改革，新一輪的斗爭(zhēng)恐怕在所難免。