聯(lián)合國改革的動力與困境

李東燕

推動聯(lián)合國改革的動力來自會員國，也來自民間社會和非政府組織。由于各會員國之間的利益沖突，目前聯(lián)合國改革仍面臨許多分歧和困難。

《成果文件》是聯(lián)合國改革的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，它的通過，標(biāo)志著聯(lián)合國改革和發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

安理會的改革是聯(lián)合國改革的重中之重?！端膰岚浮返氖?，反映了國際政治力量斗爭的現(xiàn)實(shí)。

中國作為聯(lián)合國的發(fā)起國和安理會常任理事國，對聯(lián)合國的創(chuàng)建作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。隨著中國綜合國力的增強(qiáng)，中國將對世界的和平與繁榮作出更大的貢獻(xiàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國改革問題變得越來越急迫。在加利秘書長任期內(nèi)，聯(lián)合國仍然處于冷戰(zhàn)后的過渡時(shí)期。安南任秘書長以后，自１９９７年開始，已經(jīng)推出了兩套改革方案。２００３年，秘書長成立了“高級別名人小組”，旨在探討聯(lián)合國面臨的新威脅、新挑戰(zhàn)，并提出了應(yīng)對措施和改革方案。在２００５年３月題為“大自由”的報(bào)告中，安南秘書長結(jié)合該小組報(bào)告的內(nèi)容，再一次提出了進(jìn)一步改革聯(lián)合國的方案，其中也包括安理會擴(kuò)大的方案。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國改革之所以不斷被提出，是因?yàn)榇嬖谥喾N推進(jìn)聯(lián)合國改革的力量和促使聯(lián)合國改革的因素。聯(lián)合國是全體會員國組成的組織，因此，推動聯(lián)合國改革的力量首先來自會員國。

聯(lián)合國是６０年前建立的組織，是當(dāng)時(shí)國際力量對比的反映。６０年后的今天，世界已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國際力量對比也發(fā)生了變化。一些國家的綜合國力發(fā)展起來，在全球和地區(qū)事務(wù)中影響上升。它們當(dāng)中的一些國家在財(cái)政和其他方面是聯(lián)合國的積極支持者，對聯(lián)合國作出了重大貢獻(xiàn)。因而，它們迫切要求改革聯(lián)合國，尤其是擴(kuò)大安理會，使它們的能力、影響及對聯(lián)合國的貢獻(xiàn)能得到體現(xiàn)。德國、日本、印度、巴西等就屬于這一類國家。

許多發(fā)展中國家也呼吁聯(lián)合國改革。發(fā)展中國家在聯(lián)合國會員國中占有很大比例，但在安理會中缺乏代表，常任理事國中沒有來自非洲和拉美國家的成員。因此，阿拉伯國家、非洲聯(lián)盟等發(fā)展中國家也希望擴(kuò)大它們在安理會中的代表，推動聯(lián)合國的民主化。一些中小國家從聯(lián)合國憲章起草開始，就反對設(shè)立否決權(quán)。聯(lián)合國成立后，它們一直是呼吁重新檢查聯(lián)合國憲章，并修改憲章中有關(guān)安理會和否決權(quán)的規(guī)定。一些中等發(fā)達(dá)國家積極參與聯(lián)合國活動，在財(cái)力、物力和人力方面為聯(lián)合國作出了重大貢獻(xiàn)。這些國家抱怨聯(lián)合國的管理和工作方法缺乏民主、透明，也缺乏效率和權(quán)威性，它們也是積極推動聯(lián)合國改革的力量。

美國是聯(lián)合國的財(cái)政第一大戶，在人們批評美國死守單邊主義、破壞聯(lián)合國權(quán)威的時(shí)候，美國對聯(lián)合國同樣抱批評態(tài)度，美國人習(xí)慣將聯(lián)合國視為陳腐的官僚機(jī)構(gòu)，要求聯(lián)合國按照其意愿進(jìn)行改革，包括削減開支、機(jī)構(gòu)重組等，否則就以拖欠費(fèi)用等手段來向聯(lián)合國施加壓力。

民間社會和非政府組織也是推動安理會改革的重要力量，它們要求擴(kuò)大對聯(lián)合國的參與。１９９５年，在聯(lián)合國成立５０周年之際，全球治理委員會提出了有關(guān)聯(lián)合國改革的一系列建議。２０００年，來自１００多個(gè)國家的１０００多個(gè)非政府組織和其他民間社會團(tuán)體在聯(lián)合國總部舉行了非政府組織千年論壇，并發(fā)表了他們的宣言和行動議程，提出了“為二十一世紀(jì)的到來加強(qiáng)聯(lián)合國”的改革建議和設(shè)想。２００３年聯(lián)合國秘書長任命了“聯(lián)合國與民間社會關(guān)系知名人士小組”，該小組向秘書長提交了“我們?nèi)嗣瘢好耖g社會、聯(lián)合國和全球施政”的報(bào)告，代表全球非政府組織和民間社會，再次提出了改革聯(lián)合國的意見和方案。

總之，各種改革力量都希望６０年前建立的聯(lián)合國能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地為會員國服務(wù)，更好地應(yīng)對新的全球威脅和挑戰(zhàn)。今天，聯(lián)合國面對眾多與冷戰(zhàn)時(shí)期不同的問題，如貧窮、自然災(zāi)害、金融危機(jī)、有組織跨國犯罪、恐怖主義、生態(tài)環(huán)境問題，大規(guī)模毀滅性武器擴(kuò)散等。此外，聯(lián)合國還受到其他國際組織、區(qū)域組織和非政府組織的挑戰(zhàn)。與聯(lián)合國這樣龐大的國家間組織相比，其他國際組織或者非政府組織在任務(wù)目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)和手段上更集中、更有效、也更靈活。這些組織在全球事務(wù)中正扮演著越來越重要的角色，對聯(lián)合國的作用和地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，如果聯(lián)合國不進(jìn)行調(diào)整和革新，不與時(shí)俱進(jìn)，將會逐步失去其具有的優(yōu)勢。正如安南秘書長在他的改革報(bào)告中所說，未來聯(lián)合國要取得成功，必須做得比別人更好。在某種程度上，可以說聯(lián)合國正面臨著生存危機(jī)。無論今后誰出任聯(lián)合國秘書長，都無法回避聯(lián)合國改革問題。

在改革力量的推動和支持下，近些年來，聯(lián)合國的機(jī)構(gòu)改革在許多方面已經(jīng)取得了進(jìn)展。但在一些問題上，改革仍然難以完成。要使１９０多個(gè)國家組成的聯(lián)合國成為一個(gè)既有權(quán)威，又有效力和效率的國際組織，并非易事。聯(lián)合國改革仍然面臨許多分歧和困境。

盡管前面提到，存在著各種推動聯(lián)合國改革的力量，但它們所希望的改革是建立在各自利益需求的基礎(chǔ)之上，它們的利益需求有相同的地方，也有相互沖突的地方。因此，改革力量并不是朝同一個(gè)方向推動聯(lián)合國改革，在一些問題上甚至是南轅北轍，安理會擴(kuò)大問題就反映出會員國之間的利益沖突。由于存在不同的利益、意識形態(tài)和文化差異，會員國對聯(lián)合國的期望和失望都是不同的。一些發(fā)展中國家抱怨聯(lián)合國已經(jīng)成為受美國等大國控制的機(jī)器，例如，在５８屆聯(lián)合國大會上，馬來西亞總理馬哈蒂爾就批評聯(lián)合國受到大國的控制，已經(jīng)成為霸權(quán)主義和帝國主義的工具，無法為窮者和弱者提供保護(hù)。一些發(fā)達(dá)國家則抱怨聯(lián)合國已經(jīng)被發(fā)展中國家所“劫持”，因?yàn)榘l(fā)展中國家常常會利用它們在大會的多數(shù)票迫使發(fā)達(dá)國家作出讓步。同是發(fā)展中國家，盡管它們對擴(kuò)大安理會表示支持，但具體到如何擴(kuò)大，誰能成為安理會常任理事國這些關(guān)系到各國利益的問題，它們之間也存在分歧。

聯(lián)合國的建立本身就是各種矛盾妥協(xié)的產(chǎn)物，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的設(shè)置和憲章本身始終存在著一些難以調(diào)和的沖突，例如國家平等原則與否決權(quán)的矛盾、不干涉內(nèi)政原則與強(qiáng)制性措施之間的矛盾等。正如人們經(jīng)常說的，有什么樣的世界，就有什么樣的聯(lián)合國，世界各種矛盾和沖突都會反映到聯(lián)合國。因此，人們將目前圍繞聯(lián)合國改革的這場競爭視為關(guān)系到未來世界秩序與格局的競爭，視為涉及“新大國和老霸權(quán)之間”未來關(guān)系和地位的競爭。

在改革問題上，存在著維持既得利益者與改變現(xiàn)狀者的利益沖突，存在著意識形態(tài)上的沖突，也存在著因政治文化差異而導(dǎo)致的不同立場。既有發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間的分歧，也有發(fā)達(dá)國家之間和發(fā)展中國家之間的分歧。例如，發(fā)達(dá)國家更強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國在人權(quán)、武器擴(kuò)散、反恐怖主義等方面的作用，發(fā)展中國家則更重視發(fā)展問題；美國傾向于固守單邊主義和“先發(fā)制人”原則，而其他發(fā)達(dá)國家則更多強(qiáng)調(diào)國際法、多邊主義和集體安全原則。此外，各國在關(guān)于“侵略”、“自衛(wèi)”、“主權(quán)”、“人權(quán)”等概念的界定上，也還存在很大分歧。在一些國家看來是“侵略”、“恐怖主義”的行為，在另一些國家看來可能是“自衛(wèi)”或“正義斗爭”；在一些國家看來是“裁軍”、“人道主義干預(yù)”或“先發(fā)制人自衛(wèi)”的正當(dāng)行為，在另一些國家看來則可能屬于“侵略”或“干涉內(nèi)政”。

正是由于諸多分歧的存在，聯(lián)合國在許多改革問題上仍然難以達(dá)成一致。安南在聯(lián)合國“千年宣言”執(zhí)行情況報(bào)告中說，呼吁各國能達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)更大的團(tuán)結(jié)，要求各國“在盤算國家利益時(shí)，應(yīng)適當(dāng)重視一個(gè)公正、穩(wěn)定世界秩序的價(jià)值和重要性?！钡制顼@然是不易消除的，安理會改革長期停滯不前就說明了這一點(diǎn)。為了準(zhǔn)備聯(lián)合國６０周年的首腦會議，由美國、中國、俄羅斯等３２個(gè)會員國組成了第５９屆聯(lián)大核心小組，自６月初起開始就首腦會議《成果文件草案》舉行磋商。但各國在發(fā)展、恐怖主義、裁軍和防擴(kuò)散、人權(quán)理事會、聯(lián)合國秘書處管理改革等７大議題上都存在嚴(yán)重分歧，使得草案遲遲不能達(dá)成一致。尤其是在裁軍、保護(hù)的責(zé)任以及人權(quán)理事會問題上，談判已陷入無法進(jìn)行的僵局。只是在反恐議題上取得了比較明顯的進(jìn)展。這反映出聯(lián)合國會員國在改革問題上分歧之廣泛。

聯(lián)合國這樣一個(gè)由１９１個(gè)主權(quán)會員國構(gòu)成的組織，在改革問題上存在分歧是正常的，聯(lián)合國改革之復(fù)雜和艱難也是正常的。這說明聯(lián)合國改革只能在各會員國之間的耐心協(xié)商和磨合中逐步進(jìn)行，不可能一蹴而就。