追問稅的本義

蕭　征

2005年6月29日，國家審計署審計長李金華向十屆全國人大常委會作2004年度中央預算執(zhí)行和財政收支審計報告，依然觸目驚心。在審計水利部及7個流域機構和15個省區(qū)市水利建設資金管理使用情況時，查出滯留資金35億元，其它違規(guī)資金近14億元；國家物資儲備局資金14億多元未收回；國土資源部、民航總局所屬空中交通管理局和國家旅游局違規(guī)擅建辦公樓和培訓中心；12個部門存在預算編報不真實的問題；一些部門的下屬單位通過多報人員、虛列項目等方式，虛報多領預算資金4．91億元。此外，有18所中央部屬高校違規(guī)收費8．68億元。

與前兩年一樣，“鐵面審計長”的報告又一次驚動朝野，各類媒體又是一輪爆炒，社會輿論又是一片指責之聲，幾天以后，一切又復歸平靜。知名時評家郭松民在《中國青年報》上感嘆：真是“年年歲歲花相似”啊!一樣的數額巨大，一樣的情節(jié)嚴重，甚至連好幾個違法違規(guī)的單位都是一樣的。李金華快要變成希臘神話中那位可憐的西西弗斯了——每當他快把巨石推到山頂的時候，巨石都會自動滾回谷底，他只好胼手胝足再來一次。

稍有思想的人都會看出，李金華報告披露的問題，反映的是政府部門權力的龐大、濫用，根源在于對政府權力的約束缺失和約束疏松，現代意義上的公共財政制度還沒有建立起來，財政經費的劃撥、使用和監(jiān)管有太多不嚴密的地方乃至漏洞，使有“自利最大化”傾向的政府部門可以無所顧忌，為所欲為。

那么，人為什么需要一個政府呢?

按照社會契約論，人們聯合成為國家和置身于政府之下的主要目的，是保護他們的財產。因為自然狀態(tài)下存在著許多缺陷：首先，在自然狀態(tài)中，缺少一種確定的、眾所周知的法律，作為是非的標準和裁判人們之間糾紛的共同尺度；其次，在自然狀態(tài)中，缺少一個有權依照法律來裁判爭執(zhí)的公正裁判者；再次，在自然狀態(tài)中，往往缺少一種能夠支持正確判決的權力，使判決得到應有的執(zhí)行。因此，人盡管在自然狀態(tài)中有種種便利，但還是被迫加入社會。

人們托庇于政府既定的法律之下，是希望得到各種保障。他們甘愿放棄單獨行使的懲罰權力，并把這種權力交由他們中間被指定的人專門行使，但是，要按照社會所一致同意或經他們授權的代表所擬制的規(guī)定來行使。這便是社會、立法和作為行政權力的政府的起源。

依據這種認識，美國著名憲政學家布坎南提出了有限政府的原則，他將政府分為保護性政府和生產性政府。保護性政府旨在于防止人們不履行契約所規(guī)定的責任、損害契約的有效性，這種性質的政府，其職責是為市場和社會提供法律和秩序。而生產性的政府，是向社會和公眾提供福利或公共物品的機構，布坎南認為這種機構應該限定于向社會提供公共物品上，而非介入市場的運行過程之中。各派現代政治理論盡管觀點不一，但都認為，政府作為一種依照憲法原則組織起來的公共權力，其職能是組織教育、醫(yī)療、安全等公共物品和公共服務的供給，協調社會各方利益，并接受議會和公眾的監(jiān)督。

而公眾欲享受政府提供的公共物品和公共服務，當然要支付購買費用，這筆費用就是稅款。

其實，早有學者將市場經濟條件下的稅之本義歸納為三點：一、稅是公民與政府之間一種特殊的交易，政府向公民提供公共產品和公共服務，公民向政府納稅購買；二、這種特殊交易應當是均衡的、等價的，稅賦的高低取決于政府提供的公共產品及服務的數量和質量；三、在政府和納稅人的關系中，納稅人是主人，而不是相反，公民履行了納稅義務以后，有權監(jiān)督政府對稅款的使用。筆者看到的許多資料表明，唯有這種對稅的認知以及這種對納稅人與政府之間關系的厘定，能夠確保經濟平穩(wěn)運行、政府廉潔高效和社會安定。在西方發(fā)達國家，政府為納稅人提供完備的服務，納稅人依照法律按時繳稅，已是盡人皆知的普通道理。同時，這也是國際上認可的市場經濟社會慣例。

這樣普通和淺顯的道理，若追溯其來路，會發(fā)現它是人類社會經歷數個世紀磨難、斗爭的產物。尋蹤覓跡，我們就會來到中世紀的英國。13世紀的英國，活躍著兩大勢力——國王和貴族。雙方在土地分封制的基礎上，形成了一種特殊關系。國王占有最多的政治和經濟資源，要求貴族的效忠，并繳納貢賦、提供軍事支持；但國王也有責任保護貴族的利益，須邀請他們參加會議共議國是。如果貴族的利益得不到保證，他們會聯合起來與國土對抗。1214年，國王約翰為籌集軍費將貴族的兵役免除稅提高了16倍，并增收封建繼承稅，引起強烈不滿。1215年4—5月，羅伯特?菲茨、丹諾等貴族發(fā)動叛亂，并得到市民支持，約翰被迫讓步。1215年6月15日，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰和25名貴族代表簽署了一份文件，即為著名的《大憲章》。

《大憲章》最為經典的條款是：除國家法律規(guī)定的賦稅外，“王國內不可征收任何兵役免除稅或捐助，除非得到本王國一致的同意”；“為了對某一捐助或兵役免除稅的額度進行討論并取得全國的同意，國王應召集大主教、主教，寺院長老、伯爵和大男爵開會，討論研究征款事宜”。這已經包含了后世議會所具有的征稅權。第一，《大憲章》中非經以大貴族為核心的大會議的同意不得征稅的條款，成為后世“無代表則無稅”原則的基礎。這個原則是日后議會制度和稅收憲政精神得以確立的前提條件。從此，國王不再擁有武斷專橫之權；第二，征稅要得到本王國一致同意的條款，隱含著“國民”開始擁有國事咨詢權；第三，不許對商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權的局限性，有助于其與市民的聯合。歷史表明，《大憲章》的簽署，是英國憲政轉型的重要起點。

17世紀后，英國稅收的憲政精神更趨成熟。1629年議會廢除了國王可以終身征收關稅的特權，查理一世惱羞成怒，下令解散議會，但由于與西班牙作戰(zhàn)急需軍費，只好重開議會，并下令議會在3天內批準撥款，否則還要解散。此等行徑激起眾怒，街頭爆發(fā)抗捐抗稅斗爭，議員們不懼王權，起草了《權利請愿書》，譴責國王“侵犯人民權利，違反國家法律”。幾天以后，議會又一次被解散，從此英國進入了11年無議會時期。1640年2月，為了通過稅收籌集與蘇格蘭軍隊作戰(zhàn)的費用，合理又召集議會，期間與議會爆發(fā)了激烈的爭吵，最終引發(fā)了內戰(zhàn)。1688年，英國經過不流血的“光榮革命”，確立了資產階級議會制，實現了從封建主義向資本主義的過渡。1689年，英國國會制定《權利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經議會允許，借口國王特權，或供國正使用而任意征稅，超出議會準許的時間或方式皆為非法”，在國家法律上正式確立了近代意義上的稅收憲政制度安排，議會開始承擔起推行國家憲政制度與公共財政制度的歷史責任。(參閱閻照祥著《英國貴族史》，人民出版社，2000年版)

而中國的納稅人，遠沒有這么幸運。自秦始皇確立了“天下事無大小皆決于上”的原則以來，皇權專制始終是傳統(tǒng)政治的核心。在這樣的制度下，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，完全是皇帝一個人說了算，他擁有的征稅權是無限的，得不到任何有效的制約。地方官員打著“圣旨”、“上諭”的旗號暢行無阻地征稅，征收多少，全憑一時一地的需要，毫不顧忌農民的承受能力，對納稅農民亦不承擔任何法律和道義上的責任?；蕶鄬Ｖ粕鐣矝]有任何一種政治力量(如歐洲的貴族領主)處于政府和農民之間起“緩沖”作用。中國歷史上稱政府征收的賦稅為“皇糧國稅”，納稅者被稱為“小民”、“平頭百姓”，片面強調納稅人的義務而完全忽略其權利等，都是這種制度和思想的反映。以中國工商業(yè)最為發(fā)達的松江地區(qū)為例，明初，“各地賦則每畝不過升斗”，但蘇、松、嘉、湖等地有“每畝課至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正統(tǒng)中又加至二石以上。以弘治十五年松江府納糧百余萬石，多于金閩八府一州五十七縣之輸將。此外，漕運則有加耗，征繳則多悉索；松江本無桑蠶而多賦農桑折絹；已有粗布、細布之解京，又有內號外號之織造。徭役之繁，冗費之多，實屬不可悉數。到了清代，賦額有增無減”(見黃仁宇著《16世紀明代中國之財政與稅收》，三聯書店2001年版)。這樣做的后果是極其嚴重的：農業(yè)生產物不足以繳稅，不得不以手工業(yè)補充；因受賦稅重壓而破產的農民，進入城市后發(fā)現工商業(yè)也被破壞殆盡，難以生存。這不僅延緩了小生產者的分化過程，商業(yè)資本的積累和再生產過程也被阻塞，中國的資本主義生產關系因此而無法產生，反而使男耕女織的自然經濟更加牢固，中國的皇權專制社會因而長期延續(xù)。中國歷史上頻繁的社會動亂和改朝換代，標志著中國專制制度在走向極端的同時也在走向滅亡，最后，整個社會無可逃遁地墜入滅頂的深淵。

中、西方稅收制度差異如此之大，令人感嘆不已。從清末以來，中國亦有100多年的憲政歷史，但始終沒有真正找到一條制約政治權力、維護納稅人權益的憲政之路。中國引進西方憲政理論的目的是為了使國家盡快富強進步，但由于歷史條件的限制，沒有充分的時間來思考憲政精神的內涵，只是希望中國也像西方國家一樣“船堅炮利”、經濟發(fā)展。這種先天不足的憲政文化極大地影響了清末的立憲運動和以后的憲政進程。在中國的語境中，法律是為政治服務的，是階級統(tǒng)治的工具。而稅收則是工具的“工具”，是為政府服務的，換句話說，政府是在征收和使用自己的錢，跟納稅人沒有什么直接的關系。憲法中只規(guī)定公民有依照法律納稅的義務，稅收專門法中納稅人被定義為單純的納稅義務人、納稅人的權利處于被忽略的地位就是其表現。既然是工具，那么需要的時候可以用，不需要的時候也可以不用。在法律工具主義之下建立的議會則無法成為真正的立法機關(因為有更多的法律產生于議會之外)，無法成為政府與納稅人利益進行交涉與協調的場所，無法發(fā)揮對政府的監(jiān)督與引導功能，而是為了賦予統(tǒng)治者的意志以法律的形式和為統(tǒng)治者提供合法性而存在的。職能的軟化和空泛化，使其成為政治權力下的一種擺設和“表決機器”。于是，雖經百年奮斗，中國還是沒有真正走上憲政之路，納稅人作為稅收法律關系的主體仍然沒有政治地位和權利。

2005年8月23日，十屆全國人大常委會第十七次會議開始分組審議個人所得稅法修正案草案。起征點為800元的個人所得稅法，實行已有25年，由于嚴重偏離現實，早被廣泛質疑與批評，許多城市和地方已將個人所得稅起征點提高，所以此次人大開會審議個稅修正案意義并不大，不出意外，個人所得稅起征點肯定會被抬高。筆者注意的是事情的另一層面——無論是政府官員談到提高個稅起征點的初衷，還是社會輿論和各種媒體對此事的熱評，強調的都是用稅收作為杠桿來調節(jié)社會財富，防止出現貧富分化。8月23日當晚，中央電視臺“今日關注”節(jié)目談到此次個稅改革時，兩位專家和節(jié)日主持人由現在人們收入來源的不同，議及窮人和富人所承擔稅負的不平等，進而反復申明“個稅改革的意義，在于調節(jié)收入分配，縮小貧富差距，緩解社會不公，讓富人比現在多納稅，承擔起應負的責任”。筆者以為，如此一來，我們的稅制改革仍將在偏離正途的軌跡上運行，或者說，我們對于稅的認知與稅收還是沒有回到它的本質意義上來。調節(jié)財富分配，縮小貧富差距，當然是政府征稅的一項目的，也應該是一個重要目的，但并非稅之根本。稅之本義，在于它是政府與公民之間一種特殊的交易，政府向公眾提供教育、醫(yī)療、安全等公共物品和公共服務，公眾向政府納稅購買，公民納稅以后有權監(jiān)督政府對稅款的使用。而在此次審議個稅法修正案草案的決策信息和相關輿論及報道中，筆者看到的、感受到的，卻仍是“政府(國家)至上”、“政府為民做主”的思想和做派，一切都要由政府來控制，社會的不公、貧富的差距，都要等待政府覺悟或權衡后來調節(jié)。而作為納稅人，公民無論是在800元的起征點上，還是在以后1500元的起征點上，都是被調控的對象，是“臣民”，是讓交多少稅就得交多少稅的“百姓”，而非具有充分社會政治權利的“公民”。如果個稅起征點調整到了1500元，那么此后不用納稅的窮人是被賜予了“公平”、“善待”，他們應該對政府感恩戴德，千拜萬謝；如果有富人今后被征收了更多的稅款，他們也只管去如數納稅，說三道四沒有任何用處。我們看到，稅義所包含的公民與政府間的平等、交易關系仍然未能確立，更遑論公民對政府的監(jiān)督之權了。我很奇怪，兩位作客中央電視臺的專家，有一位貴為中國稅學研究會副會長，肯定對稅學見解精深，可談到稅制改革，為什么不從稅的本義說起呢?

筆者如此關注稅、稅義以及稅制改革，是因為只有厘清了稅義之后，我們才能談到由納稅人最終支付費用的公共財政制度的建立。在現代市場經濟條件下，納稅人交納稅款以后，國家制度將保證公民委托代表在議會行使對稅款使用的監(jiān)察，政府的年度財政計劃和預算草案，每一筆大的支出，都要拿到議會反復研究、討論、辯論，預算草案通過之后，議會仍然有權監(jiān)督政府部門對預算的執(zhí)行情況，這便是現代公共財政制度。只有這樣的公共財政制度建立起來，李金華每年報告都會披露的政府部門“滯留資金35億”、“預算編報不真實”、“多領預算資金”等現象，才不會層出不窮，公民交納的稅款才會被用于正途，而不是被拿去“違規(guī)擅建辦公樓和培訓中心”、大吃大喝或私占貪污。從種種跡象看，我們離建立這樣的公共財政制度還任重道遠，前程坎坷。所以，從現在開始，厘清稅之本意，讓更多的納稅人知曉自己的身份與合法權利，其意義不可小覷。

(責編/孫建新)