縮短人大會期？

諶洪果

近日讀報得悉，有些地方的人大為改革會風，決定縮短人大會期，全體會議不再聽取計劃報告和財政報告，而是以書面材料形式印發(fā)大會，由省人大代表結合省政府的工作報告一并審議。其效果是會期比往常的七天減少一天，節(jié)約經(jīng)費約60萬元。

一些領導解釋說：自己閱讀兩份報告一般只需要2個小時左右的時間，而參加全體會議聽取報告要花一個上午，加上來回乘車，既浪費時間又增加老百姓交通負擔，審議效果反而不如仔細閱讀報告。審議質量高低與會期長短沒太大關系，如果沒有良好會風和充分調查準備，即使延長一天，也不見得能提高審議質量。

這種作法令人可喜，但仔細一想，卻不那么簡單。去年，全國人大之所以要縮減會期，原因主要是該次會議不涉及國家機構領導人的一系列選舉，且議題相對較少，因此不到10天就可結束會議?，F(xiàn)在有些地方人大為縮短會期提供的理由則不同。他們的許多改革舉措、政策方案在具體推行效仿的過程中往往擺脫不了簡單化、口號化和追求形式化的結局，從而帶來一些有違初衷的負面效果。

需要深思的是，人大會期的長短主要與所討論的問題相關。人大要制定修改法律法規(guī)、選舉決定政府領導人員、審查批準各種經(jīng)濟、政治、法律方面的報告、討論監(jiān)督各種社會工作重大事項等繁多且至關重要的事務。在出于經(jīng)濟效率和求真務實的考慮之下要求縮短會期時，我們必須估計到以事項的多寡為主要依據(jù)。全國人大縮減會期，主要就是因為所議之事相對減少，沒有換屆選舉等問題。而部分地方人大壓縮會期所縮減的理由卻是壓縮“聽取計劃報告和財政報告”這一必要事項所需要的時間。筆者以為這種做法其實并不可取。這里面潛在的邏輯是：計劃和財政報告的分量和重要性似乎比別的工作報告要輕。其實，就其關系人民基本權利、關系國計民生來看，提交人大討論的各種報告，其重要性應該說都是相當?shù)?。比如財政報告，它關系到老百姓的錢用在什么地方、用得是不是清楚明白，所以其重要性是勿庸置疑的，不能壓縮討論時間，倉促完成。當然，在不同時期和特定情況下，人們關注的事項重點有差異，比如某年的人大會上經(jīng)濟成為熱點，另一年社會公正又成為熱點等，但這也不是壓縮該事項的聽取時間、縮減會期的理由。

其次，就為了節(jié)約開支而言，縮減會期也不一定是根本的解決途徑。會風的改善、節(jié)約的方式還包括具體的吃、住、行、議事簡潔等方面，比如可以禁止會議期間的大吃大喝和宴請；住地就近合理安排；車行統(tǒng)一配置，禁止使用小車；減少工作人員；不搞大規(guī)模文藝活動；報告人和代表發(fā)言切中要害、不拖沓時間等。這些看上去瑣碎的安排其實往往更能做到節(jié)約開支，并且比起縮短會期更有利于“樹立新風”。另一方面，所謂節(jié)約開支，也不是絕對化的事情，關鍵的問題是“錢能否用在刀刃上”。如果我們的人大是高效的、能真正代表人民的、求真務實的，那么，哪怕會期再延長一些、再多花些錢，人民也不會說什么。相對于別的部門、別的方式的各種不必要開支，人大開會這種開支也算是比較有度的。

第三，至于縮減會期是為了求真務實，提高效率，也有很多可說之處。時間太短，缺乏審慎和明思，倉促討論和決定，肯定無法提高質量，從而也無法從根本上改變人大地位與憲法規(guī)定不相符合的尷尬。其實就有在人大工作同志反映，要說會期長，倒是討論和休息的時間太長，而不是聽取會議報告的時間太長。不過嚴格說來，我們的討論時間也并不長，甚至很短。許多學者都指出，我們目前的問題反而可能是由于代表太多，而時間又太少，所以根本沒辦法進行充分的討論。比如有人就做過計算，每年全國人大會議開會的時間大體在15天，如果按每天8小時計算，一次會議共7200分鐘，近3000名人民代表人均2分鐘左右的時間在大會上發(fā)言、討論。（參見蔡永飛：“人大代表專職化的理想模型”，《鳳凰周刊》總第140期）所以我們只能分組討論，但這樣一來，又缺乏觀點的溝通交流。更重要的是，我們的討論容易流于形式和表態(tài)。討論不過是對報告的學習體會和認識，真正有建設性的見地太少。在這個意義上，討論的時間確實又長了。但回過頭看，這問題的癥結難道是時間和會期嗎？

第四，縮短會期可能有某種沒言明的假定，那就是這兩種報告相對于政府工作報告等來說，可能專業(yè)性更強些，數(shù)據(jù)更多些，聽上去更枯燥些。然而，這些假定背后暗含的是對代表能力的不信任。我們的人大代表確實在審議的能力和履行監(jiān)督職能等方面存在一些問題。可是反過來想，正因為這些問題，我們也許更應當確保代表聽取報告的時間。

第五，就會期來說，我們還可以參看一下世界各國議會的會期。相對而言，我國的會期是最短的。如前所述，全國人大每年的會期十四五天，全國人大常委會每兩個月舉行一次會議，一般為一周左右。有特殊需要時，可以召集臨時會議。算下來全國人大常委每年的會期也就四十天左右。英國上院從1971年起，每年開會的天數(shù)保持在140天以上，下院從1946年4月30日起，全年開會時間大約為36周,從周一至周五，即每年約180天左右。在日本，“通常國會”負責預算以及為實施預算所必需的法律案等，其會期為150天左右。美國國會兩院的會期更長，自1934年起，每年國會的開會日平均有300天左右。法國國民議會的會期在1963年被確定為每年的170天左右,但由于立法任務的繁重，170天的會期顯得太短，遂于1995年將會期延長為9個月。我們當然不是要片面以別國的會期為標準，但即使是充分考慮中國具體國情的前提下，我們也應當看到，隨著立法、監(jiān)督等任務的日益繁重，適當借鑒其他國家合理可行的制度性規(guī)定，也是必要的。況且，會期所涉及的問題，主要還是前面所說的節(jié)約、效率等技術性的考量。

筆者對于縮短會期的最后一個，但也許更加重要的反對理由是，縮短人大會期可能會蘊涵著一種潛在的心理暗示機制：讓人們無意中反而覺得人大會議不過就是一種走過場，一種純粹的形式。要知道，政府在人民心目中的形象，主要就體現(xiàn)在人民所能看到的而不是暗箱操作的決策和行動里面，它們需要一些外部的，甚至即便是儀式化的標志。這些標志里的一個重要組成部分就是時間的因素，用必要的日程安排、時間累計來證明國家機關正在做的事情。人大會期越來越短，似乎如同過眼煙云。這樣的結果至少可能給人以匆忙草率之感。加上我國人大代表在會后與選民之間的溝通交流又尤為欠缺，所以套用一句歌詞，真是“來也匆匆，去也匆匆”。

可以說，本文的討論仍然主要局限于人大會期的“程序性”層面，而無意于涉及具體如何改造人大，使人大名副其實等的實質問題。作為國家的機構，人大（包括其他所有的政府部門），在行使職權時，其時間、組織、管理和具體議程，以及其設定的運作方式和服務目標，當然都可以而且有必要適時進行調整和改革，但所有這些“權宜性”的調整都必須符合上述的前提和根據(jù)。求真務實、利國利民，當然是我們無比殷切的期待，但這種期待必須以合理的制度安排、妥善的權力架構以及可行的制度安排為中介。只有這樣，我們的任何制度改革，才不至于成為裝潢和跟風，才可能具備正當合理的依據(jù)。