鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整難題的實證研究

祝寶江

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的前提條件

不合理、不規(guī)范的農(nóng)村財稅制度，以及財權、事權、人權分離的財稅制度制約了地方政府職能的發(fā)揮，難以形成新的有效地激勵機制，調(diào)動地方和農(nóng)民的積極性。稅費不清的農(nóng)村稅費征收制度削弱了發(fā)展后勁，城鄉(xiāng)分割以及舊有的農(nóng)業(yè)行政管理制度無法適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的需要。

20世紀80年代末90年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作從安徽、貴州、四川等省起步。1998年國家機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并工作逐漸在全國展開。2001年民政部會同中央機構編制委員會辦公室、國務院經(jīng)濟體制改革辦公室、建設部、財政部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部，下發(fā)了《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導意見》。《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策意見》中提出：“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實行并村”。“兩會”期間國務院總理溫家寶指出：“中國農(nóng)村的政權是‘食之者眾，生之者寡”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）數(shù)量過多機構龐雜，干部嚴重超編?！按笳?、小社會”的結構令基層財政危機愈演愈烈，農(nóng)民不堪重負。國務院參事任玉嶺在“兩會”上呼吁“減輕農(nóng)民負擔的根本在于減官”。

從辯證唯物主義的角度考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并實際上是屬于生產(chǎn)關系的進一步協(xié)調(diào)?！叭r(nóng)”問題越來越突出，原廣東省委書記的李長春說：“農(nóng)村集體經(jīng)濟在當前市場經(jīng)濟條件下，有的已不行了……農(nóng)村經(jīng)濟基礎承受不了龐大的上層建筑?！边@說明農(nóng)村原有的一些政策已經(jīng)不適應農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的要求，也就是說要使生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求，使上層建筑與經(jīng)濟基礎相符合。

從財政方面來考察，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債保守估計在2200——2400億元。這給農(nóng)村經(jīng)濟建設和發(fā)展帶來了嚴重的負面影響。我國基層財政能力不足，一方面與收入有關；另一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）組織機構龐大，財政供養(yǎng)人數(shù)眾多，而且還有村莊層面上拿補貼的村干部。據(jù)統(tǒng)計，“全國有近5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政飯的大約有1600多萬人，這需要1600億元左右，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部。據(jù)不完全統(tǒng)計全國約80萬個行政村，460萬個自然村，有村級干部、公共物品維修員、軍烈屬、五保戶約1500萬人，這需600億元左右?！毕鄬τ邶嫶蟮恼畽C構而言的鄉(xiāng)村人口規(guī)模偏小，導致鄉(xiāng)村財政運營成本偏高，農(nóng)民的負擔過重，機構臃腫給農(nóng)民造成的負擔占農(nóng)民實際負擔的40%左右。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）組織機構和人員，節(jié)省行政費用開支，緩解財政壓力。

因此進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并，減少基層政府機構和官員數(shù)，既是社會發(fā)展的需要，也是減輕農(nóng)民負擔的出路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并、裁減冗員，也體現(xiàn)了中央政府解決農(nóng)民負擔問題的決心 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的模式與成效

主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并工作的民政部區(qū)劃司司長戴均良在接受《財經(jīng)時報》專訪時認為，由于各地情況差別很大，不能一刀切，要因地制宜。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并模式

1.扶貧式的合并。扶貧式的合并是指政府有組織地把一些生活條件惡劣、脫貧無望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）同經(jīng)濟勢力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）進行合并。如山東省淄博市博山區(qū)委區(qū)政府制定優(yōu)惠政策，先后把22個“造血功能”先天不足的弱村與經(jīng)濟實力雄厚的22個富村、強村進行合并，轉(zhuǎn)移人口4278人。既拔掉了弱村“貧困”的病根，又祛除了國家扶貧的“心病”利國利民。

2.規(guī)模效應式合并。適度的規(guī)模能夠產(chǎn)生一種規(guī)模效應，更重要的是要把原來各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公有的又很分散的資源集中起來，形成一定的規(guī)模，進而產(chǎn)生規(guī)模效應。如烏江鎮(zhèn)的養(yǎng)龍村，是由（原沙坪、養(yǎng)龍、山埡）合并而成，2000年春天合并時，沙坪是“空殼村”，山埡的帳上只有三分錢，養(yǎng)龍村也只有5000元積累。并村后，這個村依托緊靠210國道的優(yōu)勢，抓住烏江電廠擴大規(guī)模的機遇，將3個村原有的23家大小砂石廠聯(lián)合，組建了興隆建材公司，年創(chuàng)產(chǎn)值100多萬元。同時，該村大力發(fā)展運輸業(yè)，全村擁有拖拉機150多輛，各種汽車近80臺，每天村里有專線中巴開往遵義、貴陽。如今，養(yǎng)龍村組組通電話、通公路，平均兩戶多農(nóng)民家有了一臺電話，村民們看上了加密電視，村積累集體經(jīng)濟達10多萬元，農(nóng)民人均收入由合并前的人均不足1800元，增加到2500多元。

3.資源互補式合并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的資源主要包括土地資源、勞動力資源、水資源等，但是這些資源在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的分布是不均衡的。如果進行合并，將優(yōu)勢結合起來，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，就有可能起到很好的效益。合并后的林城鎮(zhèn)就是這種模式。林城鎮(zhèn)是由（原林城鎮(zhèn)、筧橋鄉(xiāng)）合并而成，合并前的林城鎮(zhèn)由于建設工業(yè)園區(qū)、學校和養(yǎng)殖場，占用了大量土地，使該鎮(zhèn)的土地資源大減，出現(xiàn)人多地少，村民互相爭奪土地的現(xiàn)象，而筧橋鄉(xiāng)受“民工潮”的影響，許多村民都外出打工，人少地多，大量土地被荒置。這種合并既解決這種矛盾，又充分利用了資源。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的成效

1.緩解財政和減輕農(nóng)民負擔。截至2004年底，全國已有25個省區(qū)市進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。與此同時，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少為38290個，與1987年相比下降了47%，與1999年底相比減少了16%。2003年，廣東撤并230多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為全國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多的省份。鳳陽縣通過村組合并，把原有的341個行政村整合成81個，共減少村干部700多名，全縣每年因此可節(jié)約開支20萬元以上。

2.優(yōu)化各種資源的配置。根據(jù)各鄉(xiāng)村的特點，揚長避短地進行鄉(xiāng)村合并，有利于生產(chǎn)力優(yōu)化組合，資源合理配置，充分發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化。此前江蘇省蘇南地區(qū)鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開發(fā)區(qū)，不僅浪費土地，而且彼此之間惡性競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，將幾個鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)合在一處，統(tǒng)一供水供電、招商引資，真正實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。

3.提高管理效率，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并有利于建立“小政府，大社會”的運行體制和機制，提高干部隊伍素質(zhì)和辦事效率，進而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）經(jīng)濟的發(fā)展。河南省城郊鄉(xiāng)在合并后，鄉(xiāng)委干部隊伍素質(zhì)大大提高，他們對全鄉(xiāng)實行人性化管理，充分利用資源。在全鄉(xiāng)干部的帶動與幫扶下，全鄉(xiāng)發(fā)展優(yōu)質(zhì)梨1.6萬畝，雙膜西瓜達3000畝。到2002年，全鄉(xiāng)投入三產(chǎn)的勞力就有2萬人，發(fā)展養(yǎng)殖專業(yè)村8個，專業(yè)場44個，專業(yè)戶2100個，極大地發(fā)展了該鄉(xiāng)的經(jīng)濟。

從形式、數(shù)量上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）調(diào)整取得了一定成效，但在質(zhì)量上還有所欠缺，即在調(diào)整中和調(diào)整后，還存在著一些難以解決的矛盾。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并后存在的難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）在合并過程中的資源、債務數(shù)量以及其他方面都存在較大的差異，還潛伏著不穩(wěn)定因素。是不可回避的問題。

（一）債務糾纏，發(fā)展后勁不足

劉莊鎮(zhèn)各村合并前累計負債總計1075萬元，平均每村近49萬元，人均290元，最多一個村債務達157萬元。這些債務形成的因素各種各樣。原青春村貸款結息負債20萬元，合并后經(jīng)辦人被精簡，或者被分流。于是要債、討債、逼債，村委會不得不拆東墻補西墻。原來富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村也被拖垮了。如江蘇省的戴南鎮(zhèn)是由原（戴南鎮(zhèn)、顧莊鄉(xiāng)）2000年合并而成。原顧莊鄉(xiāng)修建圩閘欠款187萬元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并前一直沒有還清。合并后就由現(xiàn)在的戴南鎮(zhèn)償還，就拖垮了原戴南鎮(zhèn)的經(jīng)濟。戴南鎮(zhèn)政府人士表示：“雖然合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初衷是好的，但實際的結果卻是富鎮(zhèn)背上了窮鄉(xiāng)的債務包袱?！睋?jù)統(tǒng)計，戴南鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入4133元；2000年合并顧莊鄉(xiāng)之后，戴南鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入降到3808元。由于財力被抽空，集體發(fā)展后勁不足，一些原有的生產(chǎn)項目和公益事業(yè)被迫中斷或打亂，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。

（二）賬目移交紊亂

劉莊鎮(zhèn)原有村干部297人，合并后共精簡分流212人，占總數(shù)的70%。不少離職后的村干部心里很不平衡，常與村委會鬧情緒。據(jù)不完全統(tǒng)計，全鎮(zhèn)欠村干部工資就達23萬元。有人利用賬款強迫村干部為其報銷不合理的費用，也有極個別人因為貪污挪用集體資金，交帳等于自我暴露，干脆遠走他鄉(xiāng)。東聯(lián)村有個小組長，揣著賬本外出打工一年多，至今連個人影也找不著。由于這些人賬款不交，導致一些村民與集體賬目不清，稅費無法收取，其他工作也難以開展。

（三）日常管理難以統(tǒng)一

（1）退休工資標準難統(tǒng)一。合并前退休村干部的工資是根據(jù)村集體的經(jīng)濟狀況確定的，原龍橋村退休干部工資一般在3900元左右，而新建村僅有2300元。合并后，工資標準引起了爭議。（2）田畝負擔難統(tǒng)一。由于歷史的原因，建成村原7組人多田少，村民有時為巴掌塊兒地方大打出手，組里便加大田地上交費款，以緩解爭地壓力。原1組人少田多，拋荒現(xiàn)象發(fā)生較多，組里便減少種田上交費款，以鼓勵村民多種田地。兩組合并后，因人地分離，無法相互調(diào)劑。（3）自來水價難統(tǒng)一。友誼村是由原大德、永大、友誼三個村合并而成。合并前永大村實行定時送水定額交費，每戶4.5元/月。大德村村民沒有集資建塔，水價較高，每噸1.8元，按時征收。而友誼村水價每噸1.5元，每月按三噸基數(shù)收取，超過另收。合并后村民為水費定價吵個不停。日常管理如此困難。

（四）決策與執(zhí)行難

合并后村委會管理范圍擴大了，工作人手卻減少了。由于外出打工人員多，召開村民會議的難度更大。如大云寺村每年都要出工修河堤，村委會規(guī)定，村民們出席一次村民會議，就加一個修河堤的工分，盡管這樣也無濟于事。少數(shù)村民甚至以開會耽誤農(nóng)活為由要求村干部記雜工予以補償。盡管如此村民到會率還是很低，這使得村委會選舉以及許多事關村民利益的重大決策都是在村民人數(shù)嚴重不足的情況下通過的。而這樣的村民會議又給那些落選者和對村委會不滿的人提供了借口。決策與執(zhí)行更加困難。

（五）合并后的經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢

合并后的機構領導借不熟悉情況之由，工作有難度，因而進行分而治之。被戲稱為“港人治港，澳人治澳”。由于這樣的分工人為地阻斷了溝通和融合，導致一些重大決策的出臺以合并前形成的對方相互反對，難以形成決策難以落實。如東吳村與市里村合并成大云寺村后，東吳村的村民提出“要致富，先修路”。但這一建議遭到市里村村民的強烈反對。因為市里村的公路設施建設較齊全，近年不需修建。因此，在市里村村民的反對下，這項建議沒有被予以實施。進而影響了整個大云寺村的經(jīng)濟的發(fā)展。一些群眾急切盼望而又需要集中全村人力、物力的大事，常常夭折于規(guī)劃之中。另外，大鄉(xiāng)村壓小鄉(xiāng)村、富鄉(xiāng)村欺窮鄉(xiāng)村的現(xiàn)象也偶有發(fā)生，傷害了少數(shù)村民的自尊，影響村民的和睦相處。人均GDP下降，發(fā)展速度緩慢。

上述幾類矛盾問題在短期內(nèi)完全徹底解決并非易事，需要長時間整合，結果影響經(jīng)濟的發(fā)展，使經(jīng)濟速度快的變慢，經(jīng)濟速度慢的還上不來，得不償失。

四、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并存在問題的博弈對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并鑒于出現(xiàn)上述不可避免的弊端，建議在未實施合并的地方，預先采取可行性論證后，再按下述建議實施。

（一）要按穩(wěn)妥有序的原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并是一個政策性的調(diào)整，關系到地方改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，要因地制宜，分類指導；條件基本成熟并準備開展這項工作的地方，應認真借鑒其他地方的成功經(jīng)驗；調(diào)整撤并的標準和進度不要強求統(tǒng)一，防止“一刀切”、“一陣風”，對于不符合條件的，一律不予以合并；切不可操之過急，做到人心不散、秩序不亂、工作不斷。

（二）要制定科學合并方案

在深入調(diào)查研究，充分考慮自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設、行政管理以及歷史沿革和群眾生產(chǎn)生活習慣、意愿等方面因素。立足長遠，科學規(guī)劃，著眼于鄉(xiāng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展。使鄉(xiāng)村合并能適應當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要并在較長時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。

（三）優(yōu)化干部隊伍是解決難題的關鍵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的主要目的就是要解決溫家寶總理提出的“食之者眾，生之者寡”的不良現(xiàn)狀。但如果只減員不增效，反而會使一些鄉(xiāng)村事務由于人手不夠而無法順利進行。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英研究員指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的本質(zhì)是要提高政府運轉(zhuǎn)的效率，不能為合并而合并。換言之，政府機構人員是減少了，但效率卻下來了，這種改革就是舍本逐末。”增效的關鍵在于干部，但是目前干部隊伍中，普遍存在著素質(zhì)不高、辦事拖拉、貪污腐敗等現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并后，必然會進行新一屆的任命與選舉。以此為契機進一步規(guī)范鄉(xiāng)村機構編制管理，通過競爭上崗以此來實現(xiàn)增效的目的。在合并過程中，合并的阻力不僅來源于群眾，更多的來源于干部。因為合并被精簡后的一些人沒有好的出路。如果是交給同級其他機構消化，可謂：“神還是神，香火照樣燒，只不過是換了一個廟。”如此合并恐怕就只有裁冗之名而無刪繁之實，財政負擔和農(nóng)民負擔一樣減不下來。因此，解決原有干部的分流問題是順利合并，減輕農(nóng)民負擔的關鍵所在。鼓勵提前退休或退居二線，對其進行培訓、鍛煉，使其盡快完成轉(zhuǎn)業(yè)；鼓勵被分流干部創(chuàng)辦企業(yè)，經(jīng)營實體，并予以優(yōu)惠政策和措施。

（四）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體資產(chǎn)

對需要合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的財務審計和封賬必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）調(diào)整合并方案實施前進行。對合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的集體財產(chǎn)要實行統(tǒng)一審計、統(tǒng)一并帳、統(tǒng)一管理。被合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的債權債務關系應明確轉(zhuǎn)移到新設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村），并向群眾和有關方面作出承諾。要明確農(nóng)村土地承包合同不變等政策，切實保護農(nóng)民的合法權益。要采取切實措施，防止私分、貪污、侵占國家財產(chǎn)行為和揮霍公款、鋪張浪費、突擊花錢的現(xiàn)象發(fā)生，對在調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）過程中違反財經(jīng)紀律、擅自處理集體資產(chǎn)的行為要嚴肅查處。