透視聯(lián)合國維和行動

邵俊武

近來，有關拉丁美洲 海地的聯(lián)合國維和行動的消息頻頻見諸于媒體，引起世界的矚目，聯(lián)合國維和行動本身亦成為人們關注的熱點。

聯(lián)合國維和行動誕生

于巴勒斯坦戰(zhàn)亂中

聯(lián)合國維和行動是指，為了落實沖突方簽署的旨在控制和解決沖突的協(xié)議，或為了確保人道主義援助的安全提供，經(jīng)沖突方邀請或同意后，根據(jù)聯(lián)合國安理會或大會決議向沖突地區(qū)派遣軍事人員執(zhí)行軍事或其他任務以恢復和維持和平的非強制性行為。維和行動在聯(lián)合國憲章中并未規(guī)定，它是在聯(lián)合國調(diào)解和解決地區(qū)沖突的實踐中創(chuàng)造并不斷發(fā)展而來的。

根據(jù)聯(lián)合國憲章，聯(lián)合國可以通過下列兩種方式制止國際沖突：一是純外交方式，即通過斡旋、調(diào)解來解決爭端；二是強制方式，通過封鎖、禁運、經(jīng)濟制裁乃至派聯(lián)合國軍等強制措施阻止沖突。但是，二戰(zhàn)后國際形勢的發(fā)展表明，由于美蘇對抗和兩極格局的制約，聯(lián)合國很難采取上述手段履行其維護和平、保障國際安全的職責，于是，維和行動這樣一種介于外交方式和強制方式之間的所謂“第三種方式”便應運而生。

聯(lián)合國維和行動誕生于二戰(zhàn)末期危機四伏、戰(zhàn)亂不止的中東巴勒斯坦地區(qū)。第一次世界大戰(zhàn)末期，原統(tǒng)治巴勒斯坦的奧斯曼帝國崩潰，根據(jù)巴黎和會成立的國際聯(lián)盟將巴勒斯坦置于英國的托管統(tǒng)治之下。在英國政府的管理下，猶太復國主義運動不斷高漲，阿拉伯人和猶太人之間的民族矛盾加深，沖突不斷升級。搞得英國人焦頭爛額，遂于1947年將巴勒斯坦這一棘手問題推給了成立不久的聯(lián)合國。同年11月28日，美國操縱聯(lián)合國大會，強行通過了巴勒斯坦分治方案。即：巴勒斯坦在1948年5月1日結(jié)束英國的托管，成立阿拉伯國和猶太國；阿拉伯國面積11000平方公里，猶太國面積14000平方公里。此方案由于偏袒猶太人，遭到阿拉伯國家的強烈反對。1948年5月14日，英國放棄對巴勒斯坦的托管，以色列宣布獨立。次日就爆發(fā)了第一中東戰(zhàn)爭－巴勒斯坦戰(zhàn)爭。

為了促使雙方停火，聯(lián)合國建立了停戰(zhàn)委員會，并于5月21日向安理會提出：為了有效地監(jiān)督?；穑斜匾虬屠账固古沙鲕娛驴刂迫藛T。5月29日，安理會通過（1948）第50號決議，呼吁雙方停止敵對行動，限制戰(zhàn)斗人員及戰(zhàn)爭物資進入巴勒斯坦和卷入戰(zhàn)爭的阿拉伯國家。該決議還決定，聯(lián)合國調(diào)解員應與停戰(zhàn)委員會協(xié)調(diào)行動，對?；疬M行監(jiān)督，為此應提供足夠數(shù)量的軍事觀察員，協(xié)調(diào)調(diào)解員工作。安理會（1948）第50號決議為第一個聯(lián)合國軍事觀察團－－聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織的成立和聯(lián)合國國際維和行動奠定了基礎。

1948年6月11日，?；饏f(xié)議開始生效。停戰(zhàn)委員會的三個成員國美國、英國和比利時各派出了12名觀察員，瑞典的福爾克·伯納多特擔任聯(lián)合國調(diào)解員，瑞典派出5名參謀軍官擔任調(diào)解員監(jiān)督?；鸬乃饺舜?。此外，美提供了包括飛行員、電臺報話員等10名輔助技術人員，聯(lián)合國另外招募了51名警衛(wèi)人員協(xié)助軍事觀察員工作。第一批36名軍事觀察員于6月11日開始分赴巴勒斯坦和幾個阿拉伯國家，后來，觀察員的數(shù)量增加至93名。從此，聯(lián)合國軍事觀察員在戰(zhàn)火中應運而生，聯(lián)合國軍事觀察員的出現(xiàn)標志著聯(lián)合國維和行動的誕生。

聯(lián)合國維和行動現(xiàn)狀

自1948年聯(lián)合國在巴勒斯坦進行第一次維和行動至今，國際維和行動已經(jīng)走過57年的歷程。至今，聯(lián)合國總共開展了59起維和行動，目前仍在進行的維和行動有16起。參加維和行動的軍人、民事警察和其他文職人員超過75萬人次，分別來自近110個國家，1880多名維和人員為和平獻身。

早期的維和行動主要是為了應對國與國之間的沖突，這一時期的維和任務主要為軍事性質(zhì)，比如設立緩沖區(qū)，隔離雙方部隊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，民族宗教矛盾日益突出，引發(fā)越來越多的國家內(nèi)部的沖突。因此，維和人員面臨的任務更具多樣性和挑戰(zhàn)性。目前，聯(lián)合國維和行動主要分為兩類：由秘書長直接領導的聯(lián)合國維和行動（有軍事觀察團和維和部隊兩種形式）和由安理會批準、秘書長授權、由地區(qū)組織或大國參與指揮的維和行動（有多國部隊和“人道主義干預部隊”兩種形式）。

聯(lián)合國維和待命安排機制分為三級：一級待命機制規(guī)定所派遣維和人員和裝備必須90天內(nèi)部署完畢，二級待命機制規(guī)定部署時間為60天，三級待命機制為30天。2002年1月，中國決定指定成建制非作戰(zhàn)部隊加入聯(lián)合國第一級維和待命安排機制。在聯(lián)合國維和待命安排機制下，成員國可向聯(lián)合國提供軍隊、民事警察、專業(yè)技術人員、其他服務工作和專業(yè)器材。

《聯(lián)合國憲章》將維持國際和平與安全的主要責任賦予安全理事會。安理會負責成立并界定維和特派團。安理會的五個常任理事國——中、法、俄、英、美——可對關于維和行動的任何決定行使否決權。聯(lián)合國維和特派團的士兵不向聯(lián)合國宣誓效忠。自愿派遣軍事人員和民警的政府保留對在聯(lián)合國旗幟下服務的各自部隊的最終權力，包括紀律處分及人事事項。維和士兵身著本國制服。為了表明他們的維和人員身份。他們還頭戴藍色的貝雷帽或頭盔，佩戴聯(lián)合國徽章（從1956年11月開始使用）。

維和人員的工資薪金從各自的政府發(fā)放，但享受聯(lián)合國提供的生活津貼。生活津貼標準由聯(lián)合國根據(jù)各維和任務區(qū)的生活水平確定，通常由食品、住房和交通雜項開支構(gòu)成。除任務區(qū)的高級官員（如維和部隊司令）外，一般維和人員，不論其級別高低，均領取同樣的生活津貼。

為表彰聯(lián)合國維和人員為維和事業(yè)所做出的貢獻，聯(lián)合國各維和特派團均向維和人員頒發(fā)服役獎章。服役獎章并不是給表現(xiàn)突出的個人頒發(fā)的，而是面向所有人員的。條件是維和人員的任職資格達到聯(lián)合國的有關要求并且在維和任務區(qū)服役時間達到維和要求。對在聯(lián)合國維和行動期間以身殉職的所有軍事人員、民事警察或文職人員，均授予哈馬舍爾德勛章。達格·哈馬舍爾德是瑞典經(jīng)濟學家，聯(lián)合國第二任秘書長，1961年9月18日在飛赴剛果進行和平調(diào)解時因飛機失事而不幸遇難。1997年7月22日，聯(lián)合國會通過1121號決議，決定設立達格·哈馬舍爾德勛章。

海地成為目前維和

任務最危險的地區(qū)

海地位于拉美加勒比海北部，1991年9月海地武裝部隊總司令塞德拉斯發(fā)動軍事政變，推翻了當時的總統(tǒng)阿里斯蒂德。1994年7月聯(lián)合國安理會通過決議，授權以美國為首的多國部隊對海地進行干預。不久，阿里斯蒂德重新執(zhí)政，并解散了軍隊。2001年，阿里斯蒂德成功連任總統(tǒng)，任期5年。然而，海地在2004年初發(fā)生反政府武裝叛亂，美國支持反對派推翻阿里斯蒂德政權，并扶植海地臨時政府上臺。阿里斯蒂德迫于美國和法國的壓力，于2004年2月29日逃離海地。后來，海地前軍人抱怨臨時政府從未關心過他們的生活和就業(yè)，經(jīng)常在各地舉行示威活動，要求重建軍隊，同時不斷制造暴力事件。但海地過渡政府表示，恢復軍隊等問題要由2005年11月大選所產(chǎn)生的新政府決定。而且海地臨時政府和聯(lián)合國維和部隊曾一再要求他們解除武裝，但遭到拒絕。目前海地前軍人仍然控制著首都太子港和內(nèi)地的一些區(qū)域。

據(jù)海地任務區(qū)維和防暴隊最高行動指揮官、約旦籍防暴高級顧問尼達爾·洛斯丹介紹說，聯(lián)合國維和任務區(qū)的民間大約有5萬支槍，最近幾個月來，海地首都太子港天天都有暗殺、暴亂、搶劫和槍戰(zhàn)，街頭常?？煽吹奖粯寶⒌氖w。目前，海地已經(jīng)成為聯(lián)合國維和部隊在世界上執(zhí)行任務最危險的地區(qū)，成為世界上倍受矚目的熱點地區(qū)。3月20日，聯(lián)合國維和部隊在太子港及其附近地區(qū)與海地前軍人發(fā)生槍戰(zhàn)，共造成4人死亡，11人受傷。一名斯里蘭卡維和士兵在戰(zhàn)斗中死亡，另有3人受傷。這是聯(lián)合國維和部隊自2004年6月進駐海地以來發(fā)生的首起維和人員死亡事件。

海地發(fā)生暴亂后，聯(lián)合國向中國發(fā)出“邀請”，由中國組建維和警察防暴隊赴海地維和。2004年9月，中國首次派遣維和警察防暴隊開赴海地執(zhí)行任務，隊員主要來自北京、上海、天津、重慶四個直轄市和公安部邊防局，任務期截止到今年4月。第二批維和警察防暴隊是由廣東省派出，這是我國第一次獨自由一個省份組建成建制維和警察防暴隊，4月中旬開赴海地執(zhí)行為期8個月的維和任務，這是自2001年1月中國首次向東帝汶派遣維和民警以來危險性最大的一次。

目前，聯(lián)合國駐海地維和部隊由巴西領導，共有來自20個國家的6000名維和士兵，另外還有來自34個國家的1400名警察。

聯(lián)合國維和行動任重道遠

首先，世界動蕩不安、沖突不斷使維和任務長期化。當前國際形勢的特點可以用三個總體、三個局部和三個繼續(xù)來概括。即，總體和平、局部戰(zhàn)爭；總體緩和、局部緊張；總體穩(wěn)定、局部動蕩。和平與發(fā)展仍是當今時代的主題，但是，國際形勢中新的不穩(wěn)定、不確定因素增多，世界并不太平。一方面，超級大國加緊全球擴張，加劇了世界動蕩；另一方面，傳統(tǒng)的、非傳統(tǒng)的安全威脅交織上升，世界安全形勢更趨復雜。與此同時，國際恐怖主義活動有增無減?？鐕缸?、武器擴散、毒品走私等非傳統(tǒng)安全問題凸顯，對地區(qū)形勢和有關國家的相互關系產(chǎn)生影響。民族、宗教矛盾和邊界、領土爭端導致的局部沖突時有發(fā)生。

其次，性丑聞等違紀事件時有發(fā)生。聯(lián)合國維和人員是國際社會正義和公正的化身，聯(lián)合國維和部隊不僅是應該是一支“和平之師”，更應該是一支“文明之師”。為了規(guī)范和約束聯(lián)合國維和人員的行為，維護聯(lián)合國的形象，聯(lián)合國總部制定了嚴格的維和紀律。但由于維和人員所具有的各種“有利”條件，如跨國境旅行便利，購買免稅商品的特權，駐在國法律與秩序的混亂，遠離國內(nèi)當局的嚴格管理，維和人員違反紀律的事件時有發(fā)生。有的利用跨國旅行的便利直接將物品帶入該國，有的將購得的免稅商品展轉(zhuǎn)倒賣牟取暴利，有的混跡賭博色情場所，有的奸淫婦女等等。前不久，聯(lián)合國對全球16項維和任務進行了全面檢討。負責調(diào)查性丑聞的聯(lián)合國秘書長特別助理、約旦王子扎伊德·拉德·侯賽因在他的調(diào)查報告中寫道，維和人員對當?shù)貗D女的“性剝削”和“性虐待”常常伴隨他們之間的金錢交易，平均一次1美元至3美元，有時他們還以工作機會作為交換。聯(lián)合國駐剛果維和部隊目前宣布了一項禁令：禁止嫖娼和同18歲以下少女發(fā)生性關系。但是，為了預防艾滋病，維和人員仍然能領到安全套。

再次，維和行動亟待變革。近年來，國際社會對聯(lián)合國維和行動進行改革的呼聲日益高漲。這些呼聲是多方面的。一是要求為國際維和行動立法。國際維和行動現(xiàn)有的法律依據(jù)，并非《聯(lián)合國憲章》的明文規(guī)定，只是《聯(lián)合國憲章》所暗含的。修改《聯(lián)合國憲章》，或單獨制定《聯(lián)合國維和行動法》勢在必行。二是促進維和行動決策程序民主化。回顧國際維和行動50多年的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，無論是維和行動的起源和發(fā)展，還是維和行動的停滯或復興，大國的意志是決定性的因素。今天，大國意志仍是影響維和行動發(fā)展的重要因素。聯(lián)合國作為當今世界最有權威的政府間多邊合作組織，始終是牽制美國單極霸權的重要國際舞臺。聯(lián)合國安理會中的大國一致、一票否決原則，使聯(lián)合國維和行動在大國利益發(fā)生沖突時往往成為犧牲品。維和行動決策程度的改進有待改善。三是維和行動的內(nèi)部管理有待加強。由于維和人員來自世界各地不同的國家，維和只是其暫時的崗位，維和人員的繁雜性和流動性，造成了維和行動內(nèi)部管理不善。全面加強維和行動的內(nèi)部管理也是勢在必行。

（本文責任編輯：劉萬鎮(zhèn)）