歷盡艱辛的歐盟憲法

涂志明

歐洲一體化進(jìn)程從歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)到歐共體，再到歐盟，經(jīng)過(guò)幾代人堅(jiān)忍不拔的努力，走過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)光，取得了巨大進(jìn)展，一體化程度越來(lái)越高，聯(lián)合的地緣范圍不斷擴(kuò)大，成為世界上最成功的地區(qū)組織，并一步步向更高階段發(fā)展。剛剛誕生不久的歐盟憲法條約就是推動(dòng)歐盟政治一體化、實(shí)現(xiàn)歐洲統(tǒng)一之夢(mèng)的又一部歐盟歷史上的重要文獻(xiàn)。

夢(mèng)想中孕育

新世紀(jì)要制定一部新的歐盟憲法成為歐盟各成員國(guó)的共識(shí)。首先，歐盟制憲是保證歐盟擴(kuò)大后能夠繼續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。隨著歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展，2004年5月1日，又有10個(gè)中東歐國(guó)家加入到歐盟大家庭中來(lái)，歐盟已經(jīng)從最初6個(gè)國(guó)家擴(kuò)充到25個(gè)國(guó)家。此外，如果在今后5到10年歐盟能夠吸收所有申請(qǐng)加入的歐洲國(guó)家，那么歐盟將擴(kuò)大到30多個(gè)成員國(guó)。因此，歐盟現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)、決策效率和行政管理方面都無(wú)法適應(yīng)整個(gè)歐盟正常運(yùn)行的需要。在這種情況下，制定一部統(tǒng)一的憲法，重新明確各機(jī)構(gòu)的職能，確定新的決策機(jī)制，保證歐盟的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，就成為擺在歐盟面前的一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。其次，歐盟制憲也是歐盟提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要。實(shí)現(xiàn)歐洲一體化，原因之一是二戰(zhàn)之后滿目瘡痍的歐洲希望借助集體的力量恢復(fù)被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)50年代以后，面對(duì)美國(guó)和日本在經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域的強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)，西歐國(guó)家也認(rèn)識(shí)到只有聯(lián)合起來(lái)才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中與之抗衡。一體化確實(shí)給西歐國(guó)家?guī)?lái)了實(shí)際利益，使西歐國(guó)家作為一個(gè)整體成為世界經(jīng)濟(jì)格局中“美日歐”三足鼎立的一個(gè)重要支點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)的歐洲更是雄心勃勃，隨著歐盟的東擴(kuò)，擁有4.5億人口，占世界經(jīng)濟(jì)總量1/4的歐盟試圖將其打造成為世界上最大、最富有的“超級(jí)國(guó)家”。歐盟憲法條約是一部綱領(lǐng)性的法案。如果條約生效，歐盟將呈現(xiàn)出某些國(guó)家的特征，如一面國(guó)旗，一首國(guó)歌，一位主席。更重要的是歐洲的政治一體化進(jìn)程又向前邁進(jìn)了一步，歐盟國(guó)家也將更緊密的結(jié)合在一起，從而大大提升歐盟的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

艱難中誕生

然而，回顧歐盟憲法條約這一路走來(lái)的歷程可說(shuō)是歷盡艱辛。2001年12月，歐盟首腦會(huì)議通過(guò)《拉肯宣言》，決定成立歐盟制憲籌備委員會(huì)?；I委會(huì)由105人組成，法國(guó)前總統(tǒng)吉斯卡爾·德斯坦任主席，其成員來(lái)自當(dāng)時(shí)的歐盟15國(guó)、13個(gè)申請(qǐng)國(guó)政府和議會(huì)以及歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)等機(jī)構(gòu)。隨后就開(kāi)始了歐盟長(zhǎng)達(dá)28個(gè)月的艱難的制憲歷程。分歧在歐盟憲法起草階段就已初顯。當(dāng)初在由誰(shuí)主持起草工作的問(wèn)題上各成員國(guó)就有著激烈爭(zhēng)論。出于利益考慮,15個(gè)成員國(guó)都希望選擇符合自己意愿的人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)這項(xiàng)工作,最后的折中方案是決定由法國(guó)前總統(tǒng)吉斯卡爾·德斯坦擔(dān)任這一職務(wù)。這是因?yàn)樵诒姸嗳诉x中,德斯坦具備一定優(yōu)勢(shì)。首先，他是一個(gè)卸任大國(guó)總統(tǒng)，具有豐富的從政經(jīng)驗(yàn)。其次，法國(guó)是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)和歐盟兩大支柱之一，無(wú)論在世界上還是在歐盟都具有別國(guó)沒(méi)有的影響力。第三,德斯坦本人在歐洲政壇的口碑好、聲譽(yù)高。

在歐盟憲法進(jìn)入實(shí)質(zhì)性起草階段后，歐盟15個(gè)成員國(guó)又不斷發(fā)出不同的聲音。素以“歐洲懷疑論”著稱的英國(guó)提出：無(wú)論歐盟憲法的條款如何下筆，但絕對(duì)不可涉及英國(guó)的國(guó)家主權(quán)，特別是外交、軍事、國(guó)防、稅收等領(lǐng)域。其他成員國(guó)也有類似的反映。這是成員國(guó)為維護(hù)本國(guó)利益的一種本能反應(yīng)，然而正是這種反應(yīng)導(dǎo)致了歐盟憲法的艱難處境。2003年6月20日，經(jīng)過(guò)16個(gè)月的緊張工作和激烈爭(zhēng)論，籌委會(huì)通過(guò)了歐盟憲法草案，并向在希臘召開(kāi)的歐盟首腦會(huì)議提交了一份歐盟憲法草案文本。草案規(guī)定了歐盟的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限，明確了歐洲公民的基本權(quán)利，為歐洲未來(lái)的發(fā)展模式確定了框架。2003年7月10日，籌委會(huì)宣布?xì)W盟憲法草案最終定稿。草案對(duì)歐盟的盟旗、盟歌、銘言和慶典日作出明確規(guī)定。歐盟的盟旗仍為現(xiàn)行的藍(lán)底12星圖案，盟歌仍為貝多芬第九交響曲中的《歡樂(lè)頌》，“歐洲日”定為每年5月9日，把未來(lái)歐盟憲法的最后一句話“多元中的一體”作為歐盟的銘言。然而沉浸在《歡樂(lè)頌》旋律中舉杯慶祝的籌委會(huì)成員們可能誰(shuí)也不曾想到半年后的2003年12月12日，在比利時(shí)首都布魯塞爾舉行的首腦會(huì)議上，歐盟15個(gè)成員國(guó)和10個(gè)準(zhǔn)成員國(guó)首腦因在歐盟委員會(huì)的組成和有效多數(shù)表決機(jī)制等問(wèn)題上分歧太大，未能如期通過(guò)新憲法草案。歐盟制憲出現(xiàn)了僵局。

2004年5月1日，歐盟從原有的15國(guó)擴(kuò)大到25國(guó)。但事實(shí)上，從2003年下半年意大利接任歐盟輪值主席國(guó)起，10個(gè)新成員國(guó)就已實(shí)質(zhì)性介入了對(duì)歐盟憲法草案的討論審議。25個(gè)主權(quán)國(guó)家各有各的算計(jì)，憲法制定的難度就可想而知了。歐盟憲法草案的最大爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)是表決權(quán)的問(wèn)題。歐盟憲法草案規(guī)定，歐盟的最終表決權(quán)歸歐盟理事會(huì)，當(dāng)理事會(huì)認(rèn)為需要對(duì)某項(xiàng)議案進(jìn)行表決時(shí)采用“有效多數(shù)表決機(jī)制”，這個(gè)機(jī)制必須具備兩個(gè)條件方能具有法律效力：一是代表了歐盟成員國(guó)的多數(shù)，二是代表了歐盟總?cè)丝诘?0%以上。對(duì)表決問(wèn)題的這個(gè)規(guī)定，法德兩國(guó)表示擁護(hù)，西班牙、波蘭堅(jiān)決反對(duì)。英國(guó)也加入了反對(duì)行列，建議維持協(xié)商一致的方式，其他國(guó)家大都采取觀望態(tài)度。如按照這個(gè)規(guī)定實(shí)行，法德以其在歐盟的影響力和實(shí)力將占很大優(yōu)勢(shì)，而這是英國(guó)、西班牙、波蘭等國(guó)所不愿看到的。作為歐洲兩個(gè)相對(duì)的小國(guó),《尼斯條約》原表決機(jī)制給予了波蘭和西班牙這兩個(gè)比法德人口幾乎要少一半的國(guó)家在歐盟事務(wù)中擁有幾乎相等的決定權(quán)。而歐盟憲法草案提出的有效多數(shù)表決機(jī)制，增加了人口因素，換言之，即增加了法、德在歐盟事務(wù)中的決定權(quán)，這樣波蘭和西班牙在歐盟事務(wù)中的權(quán)力便相應(yīng)遭到削弱。西班牙和波蘭的考慮自然有其理由，但對(duì)于法德意等國(guó)來(lái)說(shuō)，他們擔(dān)心更多的是,2004年5月1日歐盟擴(kuò)大至25國(guó)之后，原有的表決機(jī)制將在更大程度上削弱這些老歐洲的決定權(quán)，而且如果采取協(xié)商一致的辦法，法德也擔(dān)心歐洲一體化事業(yè)難以加快進(jìn)程。持觀望態(tài)度的成員中，多數(shù)是小國(guó)，他們既不愿看到歐盟大權(quán)被法德兩國(guó)控制,使本國(guó)利益主權(quán)受到損害,也不愿歐洲一體化進(jìn)程的速度受到影響。

但是，2004年3月11日，西班牙遭受恐怖事件為歐盟制憲產(chǎn)生了意想不到的推動(dòng)作用?？植绖?shì)力對(duì)歐洲的攻擊，使歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到必須在世界面前表現(xiàn)出“團(tuán)結(jié)”的樣子。此外,“3·11”恐怖襲擊事件后西班牙政府換人，新政府對(duì)歐盟的態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，對(duì)制憲采取了積極立場(chǎng)，波蘭的態(tài)度也開(kāi)始軟化。在“5·1”大東擴(kuò)之后,通過(guò)憲法的趨勢(shì)已經(jīng)不可阻擋。經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià)，各國(guó)最終達(dá)成了妥協(xié)。法德等國(guó)放棄了此前要求“原封不動(dòng)”地通過(guò)憲法條約草案的立場(chǎng)，同意對(duì)其進(jìn)行修改，西班牙、波蘭等國(guó)則對(duì)修改后的“雙重多數(shù)”的表決機(jī)制表示接受。此外,為了防止大國(guó)今后控制聯(lián)盟、做出違背小國(guó)利益的決定，憲法條約還增加了“緊急剎車”規(guī)定，即如果同時(shí)有四個(gè)成員國(guó)阻止某一決定，反對(duì)將有效，從而在一定程度上保障了小國(guó)利益。

2004年10月29日歐盟25個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人在羅馬簽署了歐盟歷史上第一部憲法條約，這標(biāo)志著歐盟在政治一體化的道路上又向前邁進(jìn)了一步，是歐洲一體化進(jìn)程中具有里程碑意義的重要文獻(xiàn)。

最終出臺(tái)的歐盟憲法條約雖然是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，但仍然具有值得肯定的價(jià)值和意義。首先是機(jī)構(gòu)改革。歐盟三大機(jī)構(gòu)——理事會(huì)、委員會(huì)及歐洲議會(huì)的權(quán)限等問(wèn)題一直備受爭(zhēng)議。最后通過(guò)的憲法文本對(duì)此做了一些革新。如設(shè)立歐洲理事會(huì)主席一職來(lái)代替歐盟目前執(zhí)行的缺乏效率的輪值主席制；縮小歐盟委員會(huì)的規(guī)模；擴(kuò)大歐洲議會(huì)的權(quán)力等。通過(guò)這些革新將有助于降低歐盟的“民主赤字”。第二是決策機(jī)制的革新。憲法取消了《尼斯條約》復(fù)雜、隨意的加權(quán)票數(shù)分配體系，提出了雙重多數(shù)表決機(jī)制，即一項(xiàng)決議只要有55％的成員國(guó)支持，并且這些國(guó)家能代表歐盟人口的65％，就可在理事會(huì)獲得通過(guò)。這一決策方式更為民主，也更為簡(jiǎn)單，有利于提高歐盟理事會(huì)的決策效率。第三，在外交和防務(wù)政策方面的主要變化是設(shè)立了歐盟外交部長(zhǎng)一職，并提出了一項(xiàng)“忠誠(chéng)條款”，要求各成員國(guó)積極并毫無(wú)保留的支持歐盟的共同外交和安全政策。這有助于各成員國(guó)在外交上用“同一個(gè)聲音說(shuō)話"，必將使歐盟在外交上扮演更為重要的角色。

前景撲朔迷離

歐盟憲法條約經(jīng)歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人同意之后，還必須獲得歐盟25個(gè)成員國(guó)一致批準(zhǔn)，才能按計(jì)劃在2006年11月生效。如果任何一個(gè)國(guó)家不能批準(zhǔn)，這部憲法就得暫時(shí)擱淺。 對(duì)于今后歐盟憲法的命運(yùn)，歐盟各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人曾一度表現(xiàn)出樂(lè)觀的態(tài)度。在主張議會(huì)表決的15個(gè)國(guó)家中已經(jīng)全部完成批準(zhǔn)程序的成員國(guó)有希臘、意大利、立陶宛、匈牙利、奧地利、西班牙、斯洛伐克、斯洛文尼亞和德國(guó)等9個(gè)國(guó)家。而10個(gè)選擇全民公投來(lái)決定歐盟憲法命運(yùn)的歐盟成員國(guó)中，西班牙“首戰(zhàn)告捷”。2005年2月20日的西班牙全民公投中，近79%的贊成票使歐盟憲法得以順利通過(guò)。但是，歐盟的子民們卻不愿意輕易讓他們的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)這個(gè)"超級(jí)國(guó)家"的夢(mèng)想。2005年5月29日，在關(guān)鍵性的法國(guó)公投中，作為歐洲一體化發(fā)動(dòng)機(jī)的法國(guó)，以近55％的反對(duì)票否決了歐盟憲法。法國(guó)的這一否決對(duì)歐洲一體化無(wú)疑是一次沉重打擊，也給歐盟憲法的未來(lái)投下了陰影。隨后，同為歐盟創(chuàng)始國(guó)的荷蘭也在6月1日的全民公投中第二個(gè)否決了歐盟憲法。這更引起了人們對(duì)歐盟憲法前景的擔(dān)憂。在法國(guó)、荷蘭相繼否決歐盟憲法之后，歐盟領(lǐng)袖的夢(mèng)圓之日實(shí)際上被無(wú)限期地推遲了。

法國(guó)和荷蘭公投連遭否決之后，雖然英國(guó)表示將推遲公投日期，但歐盟其他國(guó)家紛紛表示批準(zhǔn)程序仍將繼續(xù)下去，接下來(lái)會(huì)發(fā)生什么？從理論上來(lái)說(shuō)，歐盟憲法條約遭到一國(guó)否決就不能生效，但實(shí)際的情況是歐盟不可能讓歐盟憲法條約就此擱淺。有三種可能性，一種可能是由法國(guó)公投產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，多個(gè)國(guó)家否決歐盟憲法。歐盟憲法就此胎死腹中，歐洲一體化進(jìn)程也就此止步。但根據(jù)歐盟已有的經(jīng)驗(yàn)看，這種可能性幾乎不存在。歐洲一體化進(jìn)程中曾遭遇過(guò)幾次類似的危機(jī)，但最終都找到了解決辦法，使歐洲一體化進(jìn)程得以順利進(jìn)行。1992年，丹麥選民在全民公投中否決了《馬斯特里赫特條約》。此后，丹麥政府通過(guò)談判，在防務(wù)政策、歐元、難民和移民政策，以及歐盟公民身份等問(wèn)題上獲得讓步。1993年，丹麥選民在舉行的第二次公投中通過(guò)了該條約。2001年6月，愛(ài)爾蘭舉行的全民公投否決了尼斯條約。后來(lái)在歐盟的要求下，在愛(ài)爾蘭的利益得到保證后，愛(ài)爾蘭同意舉行第二次公投，并順利地于第二年通過(guò)了尼斯條約。而第二種可能就是歐盟在合適的時(shí)機(jī)下在那些否決歐盟憲法條約的國(guó)家再次舉行投票。從法國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，如果歐盟和法國(guó)政府吸取這次否決的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對(duì)性地積極做好準(zhǔn)備，在第二次全民公投中通過(guò)歐盟憲法條約的可能性還是存在的。而如果法國(guó)和個(gè)別歐盟成員國(guó)最終否決了歐盟憲法，這也不會(huì)是歐盟憲法的末日。第三種可能是繼續(xù)進(jìn)行談判，對(duì)《歐盟憲法條約》的相應(yīng)條款進(jìn)行修改和靈活處理。應(yīng)該說(shuō)，歐盟已經(jīng)給自己留了后路。歐盟憲法條約的附件中已預(yù)見(jiàn)到可能有國(guó)家否決這種可能性，規(guī)定某國(guó)可以退出歐盟。如果在歐盟憲法條約簽署后的兩年內(nèi)，五分之四的成員國(guó)批準(zhǔn)條約,而一國(guó)或數(shù)國(guó)遇到困難，歐盟將召開(kāi)特別理事會(huì)，作出相應(yīng)的決定。歐盟很可能會(huì)沿用處理英國(guó)暫不加入歐元區(qū)的辦法，如給予法國(guó)選擇不加入歐盟憲法條約的權(quán)利，但不能妨礙歐盟憲法條約生效。

總而言之，歐洲統(tǒng)一的車輪已不可逆轉(zhuǎn)?；仡櫄W洲一體化的歷史，往往都是在退一步進(jìn)兩步的循環(huán)中曲折前進(jìn)。此次法國(guó)公投結(jié)果雖然給了歐洲統(tǒng)一事業(yè)當(dāng)頭一棒，但這一棒不會(huì)將歐洲統(tǒng)一的夢(mèng)想置于死地。如果歐洲政治家從中吸取教訓(xùn)，調(diào)整政策，也許這一棒可以起到清醒劑的作用，使歐洲統(tǒng)一之夢(mèng)不僅僅是夢(mèng)想，而能朝著更加現(xiàn)實(shí)的方向發(fā)展。6月16日，歐盟首腦會(huì)議已決定，延遲歐盟憲法條約的表決期限，為解決這一問(wèn)題，留了后路。

（本文責(zé)任編輯：季仰舒）