監(jiān)督救濟　責權相應

顧越利

國家使用公務員的目的，是通過公務員行使法定權力，實現(xiàn)對公共事務的管理。因此，《公務員法》中的“公務員義務與權利”是國家與公務員之間的法律關系的基礎內容，它既是國家對公務員職責的基本要求，也是公務員行政行為的直接依據。同時，《公務員法》還以“懲戒”、“法律責任”的規(guī)范形成對公務員履職的監(jiān)督機制，以“申訴控告”的規(guī)范為公務員權利的救濟機制，力求責權相應，監(jiān)督救濟并舉，保證實現(xiàn)國家公共管理目的。

第一，義務與權利?！豆珓諉T法》第十二條對公務員“義務”的規(guī)定涉及九項內容，即：模范遵守憲法和法律；按照規(guī)定的權限和程序認真履行職責，提高工作效率；全心全意為人民服務；接受人民監(jiān)督；維護國家安全、榮譽與利益；忠于職守，勤勉盡責，服從命令；保守國家秘密和工作秘密；遵守紀律、恪守職業(yè)道德，遵守社會公德；清正廉潔，公道正派；法律規(guī)定的其他義務。

與“義務”相對的是保障公務員正確履責的重要因素——權利，《公務員法》第十三條公務員享有八項法定權利規(guī)定：獲得履行職責應當具有的工作條件；非因法定事由非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；參加培訓以不斷提高政治理論和業(yè)務水平；對機關工作和領導人員提出批評與建議；提出申訴和控告；申請辭職；法律規(guī)定的其他權利。

公務員的“義務”與“權利”是相互對應、相互依存的內容?！傲x務”是公民基于公務員的特定身份而須遵行的履職基本要求，“權利”則是明確公務員在工作中應享有的權益，以調動其工作的積極性、主動性，最好地實現(xiàn)公共管理。任何公務員不能只享有權利而不履行義務，任何公務員行使職權須依法進行，義務的履行受紀律的約束。與１９９３年國務院頒行的《國家公務員暫行條例》的同項內容相比，《公務員法》更注重從當代社會“行政”的特點及要求公務員依法積極履職的視角來規(guī)范公務員的義務與權利，規(guī)定的內容更具明確性，用語更專業(yè)化。與西方國家對公務員義務權利的規(guī)定相比，該規(guī)定也體現(xiàn)我國的國情。如西方國家要求公務員“不參與政治活動”，而我國公務員不僅可以參加政黨及其他社會團體組織的活動，而且參與活動的形式多樣。當然，目前世界上不少國家都以立法的形式對公務員資產申報作了義務性規(guī)定，而受到我國社會廣泛關注的官員財產申報制度卻未被《公務員法》確定，不能不說是個缺憾。

第二，懲戒與責任?！豆珓諉T法》中的“懲戒”是在明確公務員的義務權利之后，國家對公務員在履行義務中更具體的行為要求（即紀律）與公務員違反行為規(guī)范應受到的行政處分?！豆珓諉T法》中的“義務”與“紀律”是分別從積極和消極方面要求和約束公務員的履職行為，同時，以“行政處分”作為違紀但未構成犯罪的公務員的行為后果，形成較有效的對公務員履職的監(jiān)督約束機制。

《公務員法》中的“紀律”包括對公務員在政治、工作、廉正、社會公德等方面的要求，以禁止性的規(guī)范要求公務員不得進行下列行為：煟保犐⒉加興鴯家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；煟玻犠櫓或參加非法組織或參加罷工；煟常犕婧鮒笆兀貽誤工作；煟矗牼芫執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；煟擔犙怪婆評，打擊報復；煟叮犈虛作假，誤導欺騙領導和公眾；煟罰犔拔?、兄x摺⑹芑擼利用職務之便為自己或他人謀取私利；煟福犖シ床憑紀律，浪費國家資財；煟梗犂撓彌叭ǎ侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；煟保埃犘孤豆家秘密或者工作秘密；煟保保犜詼醞飩煌中損害國家榮譽和利益；煟保玻牪斡牖蛘咧С稚情、吸毒、賭博、迷信等活動；煟保常犖シ粗耙檔賴隆⑸緇峁德；煟保矗牬郵祿蠆斡胗利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務；煟保擔牽豕せ蛘咭蜆外出、請假期滿無正當理由逾期不歸；煟保叮犖シ醇吐傻鈉淥行為。

對公務員履職行為的另一項限制性要求體現(xiàn)在《公務員法》的第一百零二條中，即辭去公職或退休的公務員，原系領導成員的在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動。

服從上級命令是公務員的紀律之一，但公務員能否以命令有錯為由拒絕執(zhí)行？對此，《公務員法》規(guī)定，公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤時，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或命令的意見，若遭拒絕，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，該公務員不承擔責任。但公務員執(zhí)行明顯違法的決定或命令的，應依法承擔相應責任。此規(guī)定著力解決“服從上級命令”與“增強公務員的責任意識”在行政管理中發(fā)生的沖突，有積極的意義。但什么是“明顯違法”、如何避免公務員以“明顯違法”之名拖延公務的執(zhí)行等問題，在《公務員法》中并未規(guī)范，因此，當服從命令的要求與公務員責任意識發(fā)生沖突時，如何將解決沖突的程序具體化，應是今后立法補充的內容。

對違反紀律的公務員實施行政處分包括以下幾項內容：（１）處分決定機關。考慮到目前我國公務員的人事任免及管理有多種途徑及形式，《公務員法》對違紀處分的決定機關并未做統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據相關的法規(guī)及行政處分實踐，處分決定機關及權限主要有：對一般公務員的處分決定機關主要由對其有人事管理權的任免機關或紀檢監(jiān)察部門；對由上級機關決定任命的公務員，其警告、記過、記大過、降級處分，由所在機關決定，報任免機關備案，撤職以上處分，由所在機關報任免機關決定；對由權力機關選舉或決定任命的公務員，降級以下處分由所在機關決定，報選舉或決定任命機關備案，撤職以上處分的，報請選舉或決定任命的機關予以罷免。（２）處分的適用及程序要求。處分決定機關給予公務員處分，應對其違紀事實調查、核實，并將調查的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人，聽取其陳述和申辯，最后由處分決定機關依其管理權限在規(guī)定的期限內做出處分決定，以書面形式通知公務員并告知其享有的申訴權。若公務員違紀行為情節(jié)輕微，經批評教育后改正的，可以免予處分。（３）處分的解除。除“開除”以外的處分，公務員在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違紀行為的，處分期滿后，解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分影響，但被撤職、降級的，不視為恢復。

如果說《公務員法》中“懲戒”的適用對象是公務員個體，那么，《公務員法》中的“法律責任”則主要適用于公務員所在的機關及主管部門，包括其中的責任人員。《公務員法》列舉了行政機關及主管部門在對公務員任用、管理過程中的違法行為及責任追究方式（包括民事責任、刑事責任），以保證《公務員法》得以有效實施。

第三，救濟與保障。與國家及行政機關相比，公務員處于弱勢地位，需有相關救濟制度對公務員合法權益予以保障。與《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》在這方面的力度加大。該法中的“申訴控告”即規(guī)定：公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，或者公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的、可以在法定時間內，依法向上級機關或有關專門機關提出控告。其具體內容有幾點值得關注：一是明確列舉出公務員可提起申訴的事項，包括處分及辭退、降職、免職、定期考核不稱職，工資福利待遇等事項。這種列舉式的規(guī)定比原《國家公務員暫行條例》的相關規(guī)定更具體，更具操作性。二是確立了二級申訴制度。即變原《國家公務員暫行條例》規(guī)定的一級申訴制為二級申訴制。公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可向原處理機關申請復核，對復核結果不服的，可向同級公務員主管部門或向作出該人事處理決定的機關的上一級機關申訴；也可不經復核，在法定時間內直接提出申訴，對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。三是《公務員法》明確規(guī)定了申訴受理機關處理申訴的權限及處理時限，保證公務員的申訴控告及時得到回應。四是《公務員法》未將公務員的申訴與司法接軌。目前世界上許多國家對公務員損害的救濟有行政、司法兩條途徑，我國法學界也有將行政訴訟定為公務員權益救濟方式的要求，但《公務員法》未予確立。