從業(yè)人員健康證明應屬行政行為

周　躍

根據(jù)《食品衛(wèi)生法》、《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，從事相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員必須經(jīng)健康體檢合格，取得健康證明后方可上崗操作。衛(wèi)生防病和醫(yī)療機構(gòu)體制改革后，由于健康體檢和發(fā)放健康證明帶來的部門利益，部分基層縣市的疾病預防控制中心、衛(wèi)生監(jiān)督所以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院等部門和單位爭相開展從業(yè)人員健康體檢和發(fā)放健康證明，造成健康證明發(fā)放工作違規(guī)和混亂，這樣既影響了行政效率，降低了健康檢查的質(zhì)量，又損害了政府形象。其根源在于從業(yè)人員健康證明是否屬于行政許可的范疇一直未作明確規(guī)定，使其性質(zhì)不明，部門職責不清。對此，筆者認為從業(yè)人員健康證明具備行政許可的特征和要件，應屬于行政許可事項，其理由如下：

1從業(yè)人員的健康證明依法設(shè)定和依法實施

《行政許可法》第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。顯然，從業(yè)人員健康證明是依法設(shè)定和依法實施的?！妒称沸l(wèi)生法》第二十六條就規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營人員每年必須進行健康檢查；新參加工作和臨時參加工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營人員必須進行健康檢查，取得健康證明后方可參加工作?！豆矆鏊l(wèi)生管理條例》第七條、《生活飲用水衛(wèi)生管理辦法》第十一條等也都有相應的規(guī)定。從業(yè)人員在法定的時限內(nèi)通過規(guī)定的檢查項目后方可取得健康證明，才能參加工作。國家衛(wèi)生部《預防性健康檢查管理辦法》第十四條規(guī)定：衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)健康檢查的結(jié)果，對預防性健康檢查合格者簽發(fā)健康合格證明……。以上法律、法規(guī)和部門規(guī)章確定了簽發(fā)健康證明的實施機關(guān)是衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)；規(guī)定了實施的對象是食品從業(yè)人員、生活飲用水的制、供水人員和公共場所直接與顧客接觸的服務人員等；限定了實施健康證明的條件是不得患有痢疾、傷寒、病毒性肝炎等消化道傳染病(包括病原攜帶者)，活動性肺結(jié)核，化膿性或者滲出性皮膚病以及其他有礙食品衛(wèi)生的疾病。因此，從業(yè)人員的健康證明符合行政許可的一項最重要的基本原則：許可法定和依法許可原則^[1]。

2簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是一種行政行為

行政行為是指行政主體為實現(xiàn)國家行政管理目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責所實施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為^[2]。簽發(fā)從業(yè)人員健康證明的行為應是以衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為行政主體，行使《食品衛(wèi)生法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)所賦予的行政職權(quán)，依法對相對人的申請領(lǐng)取健康證明的條件進行審查，對符合條件的申請人予以簽發(fā)，允許一部分符合法定條件并具備資格的相對人從事特定活動。對未取得健康合格證明從業(yè)的違法行為予以行政處罰。因此，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)簽發(fā)從業(yè)人員健康證明的行為就具備了行政行為的主體上的特征、法律屬性上的特征和在法律后果上的特征^[3]。

從業(yè)人員健康證明是衛(wèi)生監(jiān)督管理的重要手段之一，其行為并非自健康證明簽發(fā)后就自然終止，一簽了事。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)必須在健康證明的一年有效期內(nèi)履行依法監(jiān)管的義務和責任，對從業(yè)人員的健康狀況進行動態(tài)觀察，只要發(fā)現(xiàn)從業(yè)人員的健康狀況不符合法律法規(guī)的要求，即可經(jīng)由一定的程序注銷其健康合格證明。符合動態(tài)行政行為的特征^[4]。

3從業(yè)人員健康證明符合行政許可的設(shè)定條件

《行政許可法》第十二條規(guī)定：下列事項可以設(shè)定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；……眾所周知，患有痢疾、傷寒等衛(wèi)生法律法規(guī)所列的傳染病的食品從業(yè)人員、制水供水人員以及公共場所的服務人員攜帶并不斷排出病原體，可以通過他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動污染食物和水，或通過直接接觸顧客等途徑將疾病傳染給消費者，造成食物中毒等食源性疾患和傳染病的傳播，危害顧客的健康，甚至危及社會的穩(wěn)定。無論是歷史上著名的傷寒瑪麗^[5]還是最近發(fā)生的重大食物中毒都足以證明從業(yè)人員的健康證明涉及“抑制公益上的危險或影響維持秩序的要素”^[6]。所以從業(yè)人員健康證明具備作為行政許可事項的設(shè)定條件?；趶臉I(yè)人員健康證明的法定性和強制性，此事項既不能通過公民、法人或者其他組織自主決定，也不能通過市場競爭調(diào)節(jié)或者行業(yè)組織、中介機構(gòu)自律管理來解決；由于無健康證明從業(yè)行為的社會危害性，更不可以待食物中毒或傳染病暴發(fā)等社會危害發(fā)生后才對從業(yè)人員的健康狀況進行事后監(jiān)督和管理。由此看來，從業(yè)人員健康證明設(shè)定為行政許可事項是十分必要的。

4簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是依申請的行政行為

《行政許可法》規(guī)定了行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請”進行。從業(yè)人員獲取健康證明的過程首先要有從事相關(guān)職業(yè)的主觀愿望和動機。健康證明的啟動過程是從事相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員主動要求和申請的過程。如果相對人不從事法律法規(guī)規(guī)定需要領(lǐng)取健康證明的職業(yè)，沒有領(lǐng)取健康證明的要求，即使相對人符合領(lǐng)取健康證明的條件，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)也是不可能主動地簽發(fā)健康證明給他的。簽發(fā)健康證明無疑應歸入“依申請并經(jīng)審查而批準的一種授益行政行為”的范疇。

5簽發(fā)從業(yè)人員健康證明是—種有限設(shè)禁和解禁和行政行為

前已述及，在《食品衛(wèi)生法》、《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)中都明確規(guī)定，從事相關(guān)職業(yè)必須取得健康證明，方可上崗操作。即對一般人要從事食品、供水及公共服務等特定活動是設(shè)禁的，沒有健康證明的人員是不可以參加接觸直接入口食品、制供水和與顧客直接接觸的服務工作的。如果沒有取得健康證明從事上述工作，就是一種違法行為，就要負擔相應的責任并將被依法查處。對依法已取得健康證明從事相關(guān)工作的相對人，相關(guān)法律法規(guī)又是開禁的，準予其從事特定活動。

6從業(yè)人員健康證明具備法律效力

從業(yè)人員健康證明的法律效力通過兩個方面來體現(xiàn)：首先是健康證明具備證明力，可以證明持有者的權(quán)利能力，即健康證明的持有者具有從事國家所賦予的某種活動的權(quán)利，它起到了證明文書的作用，而無須再通過其它方式證明；從業(yè)人員健康證明是國家對持有者從事相關(guān)活動的行為能力的認可的證明。如衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對要從事食品工作的從業(yè)人員健康檢查合格者所發(fā)予的健康證，可以證明該從業(yè)人員有從事食品工作的行為能力^[7]。另外，健康證明具備確定力^[8]，一經(jīng)頒發(fā)，在法定的時間和空間內(nèi)即具任何人都不得隨意變更的效力，如要撤銷、變更或宣布無效，非經(jīng)法定程序進行不可。

綜上所述，從業(yè)人員健康證明無論是其設(shè)定和實施，還是其實施主體和法律后果，都具備行政許可的特征和本質(zhì)。因此，從業(yè)人員健康證明應屬于行政許可。建議有權(quán)部門盡快修改和完善有關(guān)規(guī)章，明確責任主體，規(guī)范發(fā)放從業(yè)人員健康證明的行政行為。

參考文獻

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5楊海倫．“傷寒瑪麗”被隔離20多年．環(huán)球時報，2003－05-26

http：//www．snweb．com．cn/gb/gnd/2003/0526/k0526001．htm．

7、8朱寶鐸，李天琨．衛(wèi)生監(jiān)督學[M]．

北京：人民衛(wèi)生出版社 ，1997：158--159．

責任編輯劉穎