正視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

靖　捷

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指由于各種原因，導(dǎo)致財(cái)政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行造成損害的可能性，簡(jiǎn)言之就是由于各種原因?qū)е仑?cái)政發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源是多方面的，有直接顯性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、或然顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和或然陷性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

直接顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)即中央政府對(duì)外債和內(nèi)債的償還、由預(yù)算法規(guī)定的支出等政府負(fù)債。從1998年8月首次發(fā)行10000億元長(zhǎng)期國(guó)債開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始執(zhí)行以啟動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要宗旨的積極財(cái)政政策。1999增發(fā)國(guó)債1100億元，2000年至2002年每年增發(fā)國(guó)債1500億元，2003年增發(fā)國(guó)債1400億元。截至2002年底，我國(guó)利用長(zhǎng)期國(guó)債資金安排的國(guó)債項(xiàng)目投資總額已達(dá)6600億元，帶動(dòng)投資3.2萬(wàn)億，累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬(wàn)個(gè)，國(guó)債對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率保持在2%左右?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有積極財(cái)政政策的實(shí)施就沒(méi)有亞洲金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前的增長(zhǎng)局面。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的同時(shí)，發(fā)債規(guī)模也是逐年打破歷史最高水平。在2003年，國(guó)債發(fā)行總額更是高達(dá)6283.4億元，打破了建國(guó)以來(lái)年國(guó)債發(fā)行記錄。

如果單從公認(rèn)指標(biāo)來(lái)看，國(guó)債負(fù)擔(dān)率即國(guó)債余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重并不高。1998年末債務(wù)余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上半年用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金的2700億元特別國(guó)債，這一比重也不過(guò)13.6%左右。目前，財(cái)政部認(rèn)定的國(guó)債余額有2.3萬(wàn)億，國(guó)債負(fù)擔(dān)率雖有所上升，但仍未達(dá)到20%，明顯低于大多數(shù)國(guó)家的同一比重。

在直接顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中，我國(guó)的主要問(wèn)題是中央財(cái)政的債務(wù)依存度偏高，已達(dá)70%左右。這說(shuō)明我國(guó)以“滿足社會(huì)公共需要”為主體格局的中央財(cái)政支出，其資金來(lái)源的70%要依賴發(fā)行國(guó)債，長(zhǎng)此以往，恐怕難以為繼，其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。之所以在國(guó)債余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重并不高的情況下出現(xiàn)如此之高的中央財(cái)政債務(wù)依存度，是因?yàn)槲覈?guó)不允許地方政府舉債、政府財(cái)力比較分散以及相當(dāng)大量的預(yù)算外資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映。而國(guó)際上有一個(gè)公認(rèn)的控制線（或安全線），即國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度是15%~20%，中央財(cái)政的債務(wù)依存度是25%~30%左右。雖然由于有目前的財(cái)政管理體制因素存在，我們不能機(jī)械地看待這一指標(biāo)，但超出過(guò)多還是給我們提出了警示。

與此同時(shí)，財(cái)政赤字占GDP的比重也由1998年的1.27%上升到2002年的3%，相當(dāng)于1997年的4.32%，6年之間翻了兩番。其實(shí)，許多國(guó)家都會(huì)遇到財(cái)政赤字的周期性波動(dòng)。從1981年到2000年的20年間，美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)的赤字率最高曾達(dá)到6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但從長(zhǎng)期來(lái)看，他們的赤字率基本穩(wěn)定在2.5%左右，而且無(wú)論增長(zhǎng)還是降低都有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。像我國(guó)這樣在短短6年間有如此巨大的增長(zhǎng)，確實(shí)為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了一定的隱患。

令人擔(dān)憂的是，這些指標(biāo)還不能反映中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的全部。財(cái)政部副部長(zhǎng)李勇透露，加上隱性債務(wù)，中國(guó)目前債務(wù)比率已達(dá)到60%。從國(guó)外投資銀行到亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)，對(duì)于中國(guó)總體債務(wù)比率的估計(jì)從60%到140%不等。

政府債務(wù)除直接的顯性債務(wù)外，還包括隱性債務(wù)和或有債務(wù)，在中國(guó)，政府的隱性和或有債務(wù)主要包括：沒(méi)有登記的部門(mén)以及地方政府擔(dān)保的隱性外債和或有外債，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)以及破產(chǎn)損失，社會(huì)保障欠賬，糧食掛賬和供銷(xiāo)社掛賬，地方財(cái)政的隱性赤字，各級(jí)政府的擔(dān)保、融資和拖欠等等。

在社會(huì)保障方面，我國(guó)政府主要的負(fù)擔(dān)由養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障幾部分構(gòu)成。養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史欠賬約在5萬(wàn)億元到9萬(wàn)億元之間。隨著我國(guó)步入老齡化國(guó)家的行列，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳日益下降、支付日益擴(kuò)大，勢(shì)必形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的狀況，這部分的壓力將越來(lái)越大。由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)正處于改革的攻堅(jiān)階段，我國(guó)的整體社會(huì)保障將面臨從未有過(guò)的巨大壓力，這方面的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然要由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，金融業(yè)所占的比重最大，問(wèn)題也最嚴(yán)重。僅以國(guó)有商業(yè)銀行為例：繼1998年2700億元特別國(guó)債直接補(bǔ)充四大國(guó)有商業(yè)銀行資本金后，1999年至2000年又先后將14000億元不良資產(chǎn)剝離給四大資產(chǎn)管理公司，2004年1月6日國(guó)務(wù)院又選擇中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行進(jìn)行股份制改選試點(diǎn)，動(dòng)用450億美元的國(guó)家外匯儲(chǔ)備為其補(bǔ)充資本金。表面看，這些舉動(dòng)表明政府支持國(guó)有銀行改革的堅(jiān)定立場(chǎng)，但另一方面，也明顯透露出政府對(duì)國(guó)有銀行加速改革成為更加獨(dú)立自主的商業(yè)銀行的強(qiáng)烈愿望。然而截至2003年9月30日，除了實(shí)行債轉(zhuǎn)股的4596億元和累計(jì)已處置的不良資產(chǎn)4154.68億元，也就是說(shuō)資產(chǎn)管理公司手中還有5300億元左右的不良資產(chǎn)需要處置。但由于產(chǎn)生不良資產(chǎn)的機(jī)制沒(méi)有改變，幾年來(lái)，又新生了大量不良資產(chǎn)。目前，四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比率是24.13%，絕對(duì)額高達(dá)1.91萬(wàn)億。除了一小部分屬于“損失”類(lèi)需要直接運(yùn)用呆帳準(zhǔn)備金進(jìn)行核銷(xiāo)外，在四大銀行和四家資產(chǎn)管理公司手中共有大約20000多億元的不良貸款需要處置。如果再加上非信貸資產(chǎn)流失、撥備不足以及未來(lái)資本金補(bǔ)足等，缺口巨大。然而2006年金融業(yè)全面開(kāi)放的態(tài)勢(shì)又逼迫著政府必須拿出相應(yīng)的解決辦法。

除此以外，地方政府建設(shè)貸款、未納入預(yù)算的國(guó)務(wù)院有關(guān)部委以中國(guó)政府的名義從世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行以及外國(guó)政府借入的政府主權(quán)外債、扭虧乏力的國(guó)有企業(yè)虧空以及由于糧食相對(duì)過(guò)剩而形成的倉(cāng)儲(chǔ)保管、利息支出和價(jià)差虧損掛帳等資金缺口，都屬于我國(guó)政府的隱性債務(wù)。

防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是今后我國(guó)政府的主要任務(wù)之一。在這個(gè)時(shí)候，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策是主動(dòng)防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策。因?yàn)樵谶\(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題在運(yùn)動(dòng)中解決起來(lái)可能給社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的鎮(zhèn)痛要小些。從表面看：2003我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度達(dá)到9.1%，已經(jīng)走出了經(jīng)濟(jì)低谷。但6年的積極財(cái)政政策增發(fā)的國(guó)債主要投向的國(guó)債項(xiàng)目有相當(dāng)一部分還未完工。一下子停發(fā)國(guó)債，將會(huì)導(dǎo)致這些工程成為爛尾工程，前功盡棄。這就要求今后的積極財(cái)政政策不能馬上停下來(lái)，但在力度和結(jié)構(gòu)上都要有所調(diào)。在力度下降、減少增發(fā)國(guó)債額的同時(shí)，在投向上也要變過(guò)去的投向重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目為今后的更多地關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域，彌補(bǔ)歷史欠賬，比如基礎(chǔ)教育投入、公共衛(wèi)生建設(shè)、社會(huì)保障制度改革、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。