陽光工資：第四輪工資改革的前奏

劉英麗　文　曄

由廣東、北京而起的“陽光工資”改革，只是對(duì)10年不變的公務(wù)員工資制度的一次修補(bǔ)，更全面的改革，有待于工資制度、人事制度和財(cái)政制度改革的聯(lián)動(dòng)

“3 581”究竟是革命，還是改良？

從1989年公務(wù)員第一次加薪開始，中國(guó)公務(wù)員的工資單已經(jīng)變了6次。但平攤到每個(gè)人頭上，每次也就50元至100元的漲幅。

持續(xù)了近15年的加薪被專家稱為“小步慢跑”。而自2003年起，浙江嘉興、廣東佛山、廣東省直機(jī)關(guān)、湖南省直機(jī)關(guān)等已經(jīng)陸續(xù)開始改革，調(diào)薪幅度動(dòng)輒數(shù)百甚至數(shù)千，勢(shì)頭迥異于以往。

這一系列改革的方向，在2003年底由財(cái)政部官員透出端倪，其內(nèi)容主要包括以下三項(xiàng)：簡(jiǎn)化工資結(jié)構(gòu)；實(shí)行職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度；適當(dāng)拉開職務(wù)間工資差距。

盡管慮及外界反映，上述改革一直低調(diào)操作，但零星的消息披露，仍然激起了社會(huì)的爭(zhēng)議。從新浪的網(wǎng)友留言可以看到，一些人為北京、廣東公務(wù)員們的“高收入”咂舌甚而不平，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員們，則為“陽光工資”能普照全國(guó)而翹首。

不過，就整體而言，人事部人事科學(xué)研究院工資與薪酬設(shè)計(jì)室主任劉艷良也明確告訴記者：“不管是近年國(guó)家?guī)状渭有?，還是各省市近年在工資改革上的一些土政策，都是對(duì)現(xiàn)有制度的一種修補(bǔ)，公務(wù)員薪酬制度1993年以來沒有根本性的變化?！?/p>

“陽光工資”鋪墊工資改革

專家表示，建國(guó)至今已進(jìn)行過三次大的工資改革：

1956年確立了“一條龍”工資模式，工資主要和職工級(jí)別掛鉤；

1985年改革核心是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資分離，企業(yè)則自主分配；

1993年改革時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)起步，為了使得收入分配適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，提出了建立“地區(qū)津貼制度”，即在國(guó)家宏觀調(diào)控的前提下，各地可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況制定自身的“津補(bǔ)貼”，以體現(xiàn)收入“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。

但是，由于財(cái)政限制等種種原因，國(guó)家并未就“津補(bǔ)貼”出臺(tái)統(tǒng)一政策。在此背景下，由于經(jīng)濟(jì)水平和物價(jià)水平不一，各地相繼自行出臺(tái)了“津補(bǔ)貼”政策。名目大多為“生活補(bǔ)貼”、“職務(wù)津貼”、“崗位補(bǔ)貼”等等。

但是，由于財(cái)力不一，各省實(shí)行情況差距很大，有的省三項(xiàng)補(bǔ)貼總共才兩三百元，有的省僅一項(xiàng)補(bǔ)貼就是這個(gè)數(shù)。而在同一個(gè)省的不同地市差距也大，如安徽省規(guī)定的一項(xiàng)補(bǔ)貼是200元，但是黃山市僅能執(zhí)行100元。

隨后，自省以下，很多財(cái)力充足的地市甚至區(qū)縣也出臺(tái)了“津補(bǔ)貼”政策。甚而各個(gè)部門也設(shè)立自己的“津補(bǔ)貼”，如江蘇省財(cái)政廳、勞動(dòng)廳就有自己的津補(bǔ)貼，各單位在發(fā)放這些“津補(bǔ)貼”時(shí)也制定有固定的標(biāo)準(zhǔn)、固定的來源，而該來源的很大一部分就是自己的“小金庫(kù)”。

但是，從政策上講，這些省市自行規(guī)定的“津補(bǔ)貼”政策在制度上是違規(guī)的。因?yàn)橹挥兄醒霌碛袑?duì)收入的再分配權(quán)力，公務(wù)員工資制度的制定權(quán)也在中央。

人事部一位官員向本刊指出，到目前為止，全國(guó)各地自行設(shè)立的“津補(bǔ)貼”政策盡管具有客觀的合理背景，卻造成了公務(wù)員工資的混亂狀態(tài)。由于“津補(bǔ)貼”發(fā)放稱謂不同、數(shù)量不同，造成在不同地區(qū)之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。

“各地的‘津補(bǔ)貼政策，只能用‘五花八門來形容其雜亂。”人事科學(xué)研究院一位研究人員說，“如果現(xiàn)在國(guó)家要進(jìn)行第四次工資改革的話，首先要搞清楚公務(wù)員收入到底是多少，也就是要將全國(guó)各地、各機(jī)關(guān)單位的收入明確化、透明化?！边@被認(rèn)為是“陽光工資”的初衷之一。

但是，發(fā)端于發(fā)達(dá)地區(qū)的“陽光工資”，很難照搬到囊中羞澀、且地區(qū)差異更大的中西部省區(qū)。因此，前述那位人事部官員指出，部分地區(qū)的推行的“陽光工資”，只是進(jìn)一步的全國(guó)性“規(guī)范”的前奏。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，國(guó)家人事部還會(huì)進(jìn)行各地之間的“再規(guī)范”，調(diào)控地區(qū)之間的差異。

這位人士介紹，目前各地之間的差距也在不斷加大，比如青海和上海公務(wù)員的工資差距甚至達(dá)到3000多元。雖然由于經(jīng)濟(jì)和生活水平不同，這種差距是必要的，但究竟多大是合理的，就是下一步調(diào)控的范圍。

按照這樣的步驟，全國(guó)公務(wù)員的工資將被再次納入中央的統(tǒng)一宏觀調(diào)控之下，而各地可仍然可以有具體的政策，擁有一定的自主權(quán)?！霸诖蠓较驔]錯(cuò)的情況下，各地的支流都會(huì)回到這個(gè)大主流來的?！比耸驴茖W(xué)研究院一位研究人員說。

“小步慢跑”不是根本之計(jì)

在全面的改革之前，劉艷良認(rèn)為，之所以采取“小步慢跑”，原因在于目前尚難以對(duì)公務(wù)員工資制度進(jìn)行全面的設(shè)計(jì)，故只能以財(cái)政支付能力作為加薪的依據(jù)。

2003年底，國(guó)務(wù)院明確提出“建立與企業(yè)相當(dāng)人員平均工資大體持平的工資水平?jīng)Q定機(jī)制”，但這一原則性規(guī)定并沒有給出明確說法，即公務(wù)員到底該掙多少錢。到底應(yīng)參照什么行業(yè)，如何確定標(biāo)準(zhǔn)，并無定論。

“到目前，公務(wù)員的收入應(yīng)該是多少？在社會(huì)薪酬水平中應(yīng)處于什么位置？這些關(guān)鍵問題還沒有經(jīng)過科學(xué)測(cè)算?！眲⑵G良說。

2002年中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心對(duì)北京、上海、廣州三大城市的居民的一項(xiàng)調(diào)查顯示，82.3%認(rèn)為公務(wù)員工資水平應(yīng)該處于全社會(huì)中等及中上等水平。

但同年由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，公務(wù)員收入在15大行業(yè)中排名第8。相應(yīng)的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心也證實(shí)，17.1%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)階段中國(guó)公務(wù)員的工資水平偏高，48.2%認(rèn)為適中，34.7%則認(rèn)為偏低，“這表明兩次加薪后的現(xiàn)階段，公務(wù)員工資水平依舊處于中等偏低的區(qū)位?！?/p>

但是這些數(shù)據(jù)并沒有說明，公務(wù)員工資是否包括他們享有的廣泛的福利和各種補(bǔ)貼，而“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”被認(rèn)為中國(guó)公務(wù)員薪酬制度的特點(diǎn)。

專家指出，在現(xiàn)有公務(wù)員收入狀況不明，并且公務(wù)員收入應(yīng)在全社會(huì)中處于何處位置的基本問題沒明確之前，一個(gè)科學(xué)的、明晰的公務(wù)員工資制度很難被設(shè)計(jì)出來。

“在此情況下，只能以國(guó)家財(cái)政可支付金額除以龐大的公務(wù)員總數(shù)，測(cè)算出公務(wù)員加薪的大概幅度?！眲⑵G良說。

以財(cái)政為主導(dǎo)的加薪的效果是有限的。1999年后的4次加薪，財(cái)政累計(jì)支出達(dá)4066億元，但對(duì)于百元左右的幅度，發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員尚不知足，而貧困地區(qū)的地方財(cái)政已不堪重負(fù)。

在全國(guó)缺乏統(tǒng)一規(guī)則的情況下，各地各部門名目繁多的津補(bǔ)貼成為公務(wù)員的主要收入來源，工資收入占公務(wù)員整體收入的比例嚴(yán)重偏低。而這導(dǎo)致各地各部公務(wù)員間收入過大，而中央?yún)s對(duì)其無力調(diào)控。

“這是使工資具備外部可競(jìng)爭(zhēng)性的無奈之舉，卻最終破壞了公務(wù)員之間的公平性?！眲㈥空f，比如，經(jīng)過幾次裁員中央政府公務(wù)員已經(jīng)裁減到1萬余人，他們往往是素質(zhì)較高的精英，掌握著巨大的資源，收入水平卻遠(yuǎn)不如地方。

“工資制度十年不變，國(guó)家沒有一個(gè)統(tǒng)一的聲音，這是一個(gè)失誤?！敝袊?guó)人民大學(xué)人力資源開發(fā)與管理研究中心劉昕博士說。

真正的改革尚未開始

“之前的工資制度的確不公平，但規(guī)范以后，實(shí)際上是更高水平的大鍋飯；公務(wù)員可能一開始是高興的，但是過后他們會(huì)發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部的公平性仍然沒有解決?！眲㈥繉?duì)北京的“3581”工程評(píng)價(jià)說，這次改革會(huì)掀起公務(wù)員中更多的怨氣。

新的制度可能造成新的矛盾：公務(wù)員與其他行業(yè)間的不平衡；發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)間的差距加大；在實(shí)現(xiàn)同級(jí)同酬的同時(shí)，難以體現(xiàn)不同行業(yè)公務(wù)員承擔(dān)的工作、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際存在的差異；在拉大級(jí)別差異的同時(shí)，業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制被淡化，形成新的大鍋飯，有違按勞取酬的原則。

因此，劉艷良認(rèn)為，現(xiàn)行工資體制本身不合理，導(dǎo)致了規(guī)范這種“一刀切”的權(quán)宜之計(jì)?！耙?guī)范僅僅是其中一步，接下來的改革要靠人事部推動(dòng)?！?/p>

改革應(yīng)從工資結(jié)構(gòu)改革做起。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入一般占總收入的70%～80%，津貼約占20%～30%。

劉艷良說，在基本工資保證大體平衡的條件下，我們還不得不考慮到地域、行業(yè)、崗位、績(jī)效產(chǎn)生的影響。劉艷良認(rèn)為，分類工資制才是改革的大方向。

分類意味著對(duì)公務(wù)員的職能進(jìn)行界定，“根據(jù)市場(chǎng)價(jià)位的不同，管理、事務(wù)和專業(yè)類公務(wù)員理應(yīng)有所區(qū)別。應(yīng)該承認(rèn)，機(jī)關(guān)里的一個(gè)處長(zhǎng)和地方的一個(gè)縣長(zhǎng)，工作強(qiáng)度、難度、風(fēng)險(xiǎn)是差別很大的?！眲⑵G良說。

劉艷良認(rèn)為，工資的另一個(gè)重要機(jī)制是——?jiǎng)討B(tài)調(diào)整機(jī)制，津貼的作用主要表現(xiàn)這里：一是彌補(bǔ)各個(gè)地區(qū)物價(jià)水平不同造成的基本生活成本差異；一是對(duì)于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動(dòng)的補(bǔ)償。

人事部一位官員透露，薪酬體系的變革可能來自于公務(wù)員管理制度的突破。

目前，人事部研究的重點(diǎn)是職級(jí)的設(shè)定，“如果實(shí)現(xiàn)了職務(wù)和職級(jí)兩條線，公務(wù)員的工資將不再僅和職務(wù)掛鉤?！眲㈥拷榻B，在美國(guó)公務(wù)員有16個(gè)級(jí)別，而這個(gè)級(jí)別是不合職務(wù)掛鉤的。

按中國(guó)現(xiàn)行的制度，雖然也設(shè)有15個(gè)工資級(jí)，但只有職務(wù)晉升才能在工資級(jí)上有實(shí)質(zhì)調(diào)整。但從全國(guó)來看，92%的公務(wù)員職務(wù)層次在科級(jí)職務(wù)以下，只有8%的公務(wù)員是副處級(jí)職務(wù)以上。依靠職務(wù)晉升來提高公務(wù)員的待遇，只會(huì)強(qiáng)化“官本位”。

因此，通過創(chuàng)新級(jí)別設(shè)置，在職務(wù)晉升之外，開辟一條職級(jí)晉升的渠道，確立“職務(wù)晉升”與“職級(jí)晉升”的“雙梯制”正呼之欲出。人事部一位人士認(rèn)為，這項(xiàng)的具體操作的方法要看到紅頭文件再說。

“改革還沒有真正開始?！眲⑵G良說，因?yàn)槿耸赂母镫x不開財(cái)政改革，工資改革離不開人事改革，當(dāng)他們互相制約和牽制的時(shí)候，很難說哪項(xiàng)改革應(yīng)該先走一步。

資料：國(guó)家公務(wù)員六次加薪

1989年

國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員普調(diào)一級(jí)工資，并在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決專業(yè)技術(shù)人員工資中的一些突出矛盾。

1997年7月1日

機(jī)關(guān)行政人員基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)由原每人每月90元提高到110元。機(jī)關(guān)新錄用人員的試用工資也相應(yīng)提高，其中大學(xué)本科生由每月70元提高到225元，碩士生由每月97元提高到260元，博士生由每月105元提高到290元。

1999年

基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)由每人每月110元提高到180元，級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)由十級(jí)至一級(jí)每月55元至470元，提高到85元至720元。

2001年1月1日

基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)由每人每月180元提高到230元，級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)由十五級(jí)至一級(jí)每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。

2001年10月

為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)務(wù)院決定再次提高機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員工資標(biāo)準(zhǔn)，人均月工資增加80元，增幅為15%。主要體現(xiàn)在“職務(wù)工資”上，由原來的50元至480元提高到100元至850元。

2003年12月

鑒于2003年財(cái)政收入形勢(shì)良好，因SARS突發(fā)而暫緩的內(nèi)地公務(wù)員加薪計(jì)劃從2003年12月起正式實(shí)施。平均增幅為每人50元。