誰在指揮美國(guó)軍隊(duì)

伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)使美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德大出風(fēng)頭，而根據(jù)法律承擔(dān)軍事指揮協(xié)調(diào)的參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席邁爾斯上將默默無聞。這與1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)有天壤之別。那時(shí)國(guó)防部長(zhǎng)切尼不指揮軍隊(duì)，參聯(lián)會(huì)主席鮑威爾則因直接指揮軍事行動(dòng)、以快刀斬亂麻的方式速敗伊拉克軍隊(duì)而名聲大噪。斗轉(zhuǎn)星移12年，兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)演、領(lǐng)銜主演者——國(guó)防部長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)主席——的角色來了個(gè)180°的大轉(zhuǎn)彎。這到底是怎樣一回事？要說明這一問題，須從美軍指揮體系來解釋，當(dāng)然也要考慮到國(guó)防部長(zhǎng)的個(gè)性。

陸軍部長(zhǎng)與陸軍總司令的一山二虎時(shí)代

1774年美國(guó)獨(dú)立后，先后設(shè)立了陸軍部和海軍部。按法律規(guī)定，陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)分別是總統(tǒng)在陸軍和海軍中的代表，而且兩位部長(zhǎng)必須由文官擔(dān)任，其本意是防止出現(xiàn)軍人獨(dú)裁。但是產(chǎn)生了一個(gè)致命的弱點(diǎn)，那就是出身文官的部長(zhǎng)對(duì)軍事知之不多或?qū)娛乱桓[不通，肯定會(huì)對(duì)軍事行動(dòng)產(chǎn)生不利影響。第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)（1812年～1815年）美國(guó)飽嘗了其惡果。為協(xié)助陸軍部長(zhǎng)指揮軍隊(duì)，設(shè)立了由陸軍部各局頭頭組成的參謀部，實(shí)際上對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的指導(dǎo)根本起不上作用。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)試圖建立一個(gè)集中的指揮體系，1821年陸軍部長(zhǎng)任命了一位軍官出任陸軍總司令。這樣陸軍部長(zhǎng)從參謀部獲得技術(shù)方面的建議，同時(shí)通過陸軍總司令來指揮軍事行動(dòng)。理論上，陸軍部長(zhǎng)的職權(quán)要高于陸軍總司令。但在實(shí)踐中產(chǎn)生了問題:陸軍總司令能真正指揮陸軍嗎？如果實(shí)施指揮，陸軍部長(zhǎng)往哪里擺？這就等于篡奪了“陸軍部長(zhǎng)作為總統(tǒng)的指揮代表的職權(quán)”。如果不實(shí)施指揮，這個(gè)職位則形同虛設(shè)且顯得累贅多余，其結(jié)果給原本集中統(tǒng)一的指揮體系帶來了麻煩。

在沒有戰(zhàn)爭(zhēng)的情況下，縱使陸軍部長(zhǎng)與陸軍總司令有摩擦，但問題不大;戰(zhàn)時(shí)，如果兩者就指揮權(quán)限發(fā)生杯葛，相互掣肘，那么軍事行動(dòng)肯定會(huì)受到影響。美國(guó)歷史上多次出現(xiàn)這種情況。1846年～1848年的美墨戰(zhàn)爭(zhēng)，陸軍部長(zhǎng)和陸軍總司令各自有一套作戰(zhàn)方案，各自指揮能控制的軍隊(duì)，令當(dāng)時(shí)的波爾克總統(tǒng)不知道通過誰來發(fā)布命令。這樣拖延了戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程。部長(zhǎng)和總司令的職權(quán)不明，也使前線指揮官無所適從，不知道該聽誰的命令。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)初期，北軍往往受此影響，前線指揮官有時(shí)在同一時(shí)刻收到部長(zhǎng)和總司令完全相反的命令，令他們左右為難，結(jié)果導(dǎo)致戰(zhàn)事失利。為改變指揮體系的混亂，林肯總統(tǒng)任命格蘭特領(lǐng)以前只有國(guó)父華盛頓享有的中將軍銜為總司令，執(zhí)掌北軍軍事大權(quán)，號(hào)令三軍，全權(quán)指揮軍隊(duì)的軍事行動(dòng)，令陸軍部長(zhǎng)負(fù)責(zé)兵員招募、后勤補(bǔ)給等事務(wù)。這一舉措加速了北軍的勝利。

但是，林肯確立的指揮體系，有悖于法律規(guī)定，事實(shí)上剝奪了陸軍部長(zhǎng)的軍事指揮權(quán)。格蘭特當(dāng)總統(tǒng)時(shí)，讓其內(nèi)戰(zhàn)中的搭檔謝爾曼出任陸軍總司令統(tǒng)領(lǐng)陸軍業(yè)務(wù)，并命陸軍各局都要向謝爾曼報(bào)告工作，但遭到國(guó)會(huì)的猛烈批評(píng)，他只好收回成命。陸軍部長(zhǎng)和陸軍總司令的職權(quán)仍然沒有劃清，這再次影響到此后進(jìn)行的美西戰(zhàn)爭(zhēng)。

美西戰(zhàn)爭(zhēng)后，陸軍部長(zhǎng)魯特認(rèn)為職責(zé)混淆的情況再也不能繼續(xù)下去了，該是結(jié)束陸軍部長(zhǎng)、陸軍總司令以及陸軍各行政、技術(shù)、后勤等部門三足鼎立、相互傾軋的時(shí)候了，應(yīng)建立一個(gè)決策一元化的中心。他仿照德國(guó)總參謀部的樣式來組建陸軍的總參謀部，用陸軍總參謀長(zhǎng)取代陸軍總司令。參謀部由作戰(zhàn)軍官控制，為總統(tǒng)和陸軍部長(zhǎng)就陸軍的戰(zhàn)略計(jì)劃、陸軍的發(fā)展等有關(guān)事宜提供咨詢，對(duì)各部門的工作進(jìn)行監(jiān)督，并指導(dǎo)陸軍的訓(xùn)練。其實(shí)魯特的設(shè)想并不新奇，早在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)，林肯就設(shè)立了陸軍參謀長(zhǎng)一職，便于林肯與總司令格蘭特之間以及總司令與下屬各戰(zhàn)區(qū)指揮官之間進(jìn)行聯(lián)系，內(nèi)戰(zhàn)后也有人提出了要建立德式總參謀部的設(shè)想。

1903年國(guó)會(huì)通過的《參謀部法》基本上實(shí)現(xiàn)了魯特的設(shè)想。在第一次世界大戰(zhàn)時(shí)陸軍參謀長(zhǎng)與遠(yuǎn)征軍總司令就軍隊(duì)指揮權(quán)問題產(chǎn)生了矛盾。這一矛盾在二戰(zhàn)中得到解決。

海軍的情況稍微好些，在指揮權(quán)方面上不存在這一問題。自海軍部成立以來，一直是由文職部長(zhǎng)在一些職員或委員會(huì)的協(xié)助下指揮海軍的建設(shè)和軍事行動(dòng)，沒有設(shè)立海軍總司令。海軍部各部門單獨(dú)運(yùn)作，并向部長(zhǎng)報(bào)告工作情況。在馬漢的《海權(quán)論》的鼓吹下，美國(guó)海軍壯大起來，而且海軍在戰(zhàn)爭(zhēng)中的作用日益突出，1915年美國(guó)在海軍部設(shè)立了海軍作戰(zhàn)部部長(zhǎng)（相當(dāng)于陸軍部的參謀長(zhǎng)），作為海軍部長(zhǎng)的助手，海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)有自己直屬的參謀班子。

參聯(lián)會(huì)出現(xiàn)了，但國(guó)防部也來了

因?yàn)闆]有一個(gè)統(tǒng)一的“國(guó)防部”，在戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)還充當(dāng)陸軍和海軍之間的聯(lián)絡(luò)人。由于海外作戰(zhàn)需要制定聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃，在美西戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)組織了一個(gè)由兩軍種各派一名軍官組成的陸海軍委員會(huì)。盡管形同虛設(shè)，這個(gè)委員會(huì)具備了美軍參聯(lián)會(huì)的雛形。二戰(zhàn)中，為便于協(xié)調(diào)指揮軍事行動(dòng)，為總統(tǒng)提供軍事咨詢，兩軍種（當(dāng)時(shí)美國(guó)空軍還依附于陸軍）的高級(jí)指揮官組成了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（簡(jiǎn)稱參聯(lián)會(huì)），陸軍參謀長(zhǎng)和海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)是當(dāng)然人選，負(fù)責(zé)陸軍航空兵的陸軍副參謀長(zhǎng)也被包括在內(nèi)。當(dāng)時(shí)參聯(lián)會(huì)沒有設(shè)立主席，羅斯?？偨y(tǒng)的私人參謀長(zhǎng)萊希海軍上將事實(shí)上擔(dān)任了這一角色。參聯(lián)會(huì)負(fù)責(zé)美軍的整個(gè)作戰(zhàn)指揮事宜。陸海軍部長(zhǎng)則負(fù)責(zé)各部的日常工作，協(xié)助戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等工作。

二戰(zhàn)接近尾聲前后，陸軍部向國(guó)會(huì)建議，單獨(dú)成立空軍部，并建立一個(gè)只受一名軍官領(lǐng)導(dǎo)和受一名文職國(guó)防部長(zhǎng)監(jiān)督的國(guó)防參謀機(jī)構(gòu)，以此來“統(tǒng)一”武裝力量。1947年國(guó)會(huì)通過《國(guó)家安全法》，成立空軍部，與海陸軍部平級(jí);設(shè)立“國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)”和國(guó)防部長(zhǎng)一職，國(guó)防部長(zhǎng)只有少量的工作人員，級(jí)別與三軍部長(zhǎng)平等，同屬內(nèi)閣部成員，是“各有一套人馬的三個(gè)軍種部的人質(zhì)”;各軍種之間的關(guān)系仍由沒有主席的參聯(lián)會(huì)進(jìn)行協(xié)商，各軍種部擁有獨(dú)立的指揮權(quán)。

1949年國(guó)會(huì)又頒布了《國(guó)家安全法》，加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力，創(chuàng)立單一的國(guó)防部，三個(gè)軍種部劃歸其下，不再是內(nèi)閣部，國(guó)防部長(zhǎng)通過編制預(yù)算來解決軍種的紛爭(zhēng);參聯(lián)會(huì)設(shè)立主席一職，主席是國(guó)防部長(zhǎng)和總統(tǒng)的首席軍事顧問，但各軍種還保留“作戰(zhàn)指揮權(quán)”和“行政獨(dú)立”。1958年《國(guó)防改組法》使國(guó)防部長(zhǎng)掌握了作戰(zhàn)指揮權(quán)，在財(cái)會(huì)、科研、后勤等方面均有更大的實(shí)權(quán)，建立了以國(guó)防部長(zhǎng)為首的作戰(zhàn)指揮和行政管理兩大系統(tǒng)。1986年《國(guó)防法》擴(kuò)大了參聯(lián)會(huì)主席的權(quán)限，包括制定軍事戰(zhàn)略、指導(dǎo)國(guó)防預(yù)算、作戰(zhàn)及聯(lián)合演習(xí)計(jì)劃等，分享國(guó)防部長(zhǎng)部分職權(quán)，但它仍然是總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的軍事顧問，參聯(lián)會(huì)無權(quán)指揮軍隊(duì)。由此，美軍的指揮體系最終得以確立。

性格的強(qiáng)勢(shì)作用于權(quán)力的攫取

由于文職的國(guó)防部長(zhǎng)一般不懂軍事，戰(zhàn)時(shí)往往給予參聯(lián)會(huì)主席較大的指揮權(quán)。但在美國(guó)歷史上，國(guó)防部長(zhǎng)獨(dú)攬軍事指揮大權(quán)，撇開參聯(lián)會(huì)赤膊上陣也不少見。這當(dāng)然與國(guó)防部長(zhǎng)的性格等有著莫大關(guān)系。在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中因主張“核邊緣戰(zhàn)爭(zhēng)”迫使蘇聯(lián)從古巴撤走導(dǎo)彈而被肯尼迪總統(tǒng)評(píng)價(jià)為“起到挽狂瀾于既倒的作用”的國(guó)防部長(zhǎng)麥克拉馬拉，出于對(duì)共產(chǎn)主義的仇恨以及美國(guó)的國(guó)家利益的關(guān)注，他認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該介入越南事務(wù)，力勸約翰遜總統(tǒng)放開“我們?cè)谶h(yuǎn)東的軍事力量，并以武力改變共產(chǎn)主義政策”。為此他換上軍裝，親自視察南越，殫精竭慮地制定了越南戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃，還向記者吹噓他的功勞:“自古巴導(dǎo)彈危機(jī)以來還沒有花過這么大的功夫來作出一個(gè)決定?！倍宜挂岳^日地指揮著這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，把參聯(lián)會(huì)主席泰勒晾在一邊，幾乎不讓泰勒插手軍隊(duì)指揮。美國(guó)民眾在電視里經(jīng)?？吹禁溈死R拉站在地圖前，揮舞著長(zhǎng)桿，喋喋不休地說著攻擊了多少目標(biāo)、空襲效率、敵人的滲透以及死傷人數(shù)等等。當(dāng)美國(guó)深陷越南戰(zhàn)爭(zhēng)泥潭時(shí)，曾覺得熟諳問題的所有答案和絕對(duì)真理、整個(gè)世界皆在其股掌之間的麥克拉馬拉，在日益高漲的反戰(zhàn)浪潮下不得不黯然辭職。

二度出任國(guó)防部長(zhǎng)執(zhí)掌美軍帥印的拉姆斯菲爾德以“鷹派”核心人物著稱，在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中幾乎他一個(gè)人指揮軍隊(duì)作戰(zhàn)，人們根本看不到現(xiàn)任參聯(lián)會(huì)主席邁爾斯上將起什么樣的作用。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)幾乎成了拉姆斯菲爾德和布什總統(tǒng)掌控的戰(zhàn)爭(zhēng)。正當(dāng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)呈現(xiàn)有“越南化”的跡象時(shí)，本已承受巨大壓力的拉姆斯菲爾德突然又遭遇虐俘事件，拉姆斯菲爾德是否會(huì)如同他的前任麥克拉馬拉那樣在一片反對(duì)聲中黯然辭職呢？世人只能拭目以待。

當(dāng)然，在整個(gè)美國(guó)軍事指揮體系中，總統(tǒng)是最高軍事首腦。決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的最后拍板權(quán)，在總統(tǒng)手里（原則上還得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)），而不在國(guó)防部長(zhǎng)手中。再?gòu)?qiáng)硬的國(guó)防部長(zhǎng)也只不過是接過總統(tǒng)的權(quán)杖指揮軍隊(duì)打仗而已。