論晚清的新聞管理

周　韜

新聞?shì)浾摴芾硎菄?guó)家社會(huì)管理的重要組成部分，而最能體現(xiàn)新聞管理水平的，是要有一套適合國(guó)情的新聞法制體系。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清朝的新聞傳播機(jī)構(gòu)分為官報(bào)和民間報(bào)紙。官報(bào)主要是政府設(shè)立的官報(bào)房出版的邸鈔，官報(bào)的發(fā)行，要經(jīng)過三個(gè)環(huán)節(jié)：通政使司、六科和提塘。通政使司收受官僚題奏。明降諭旨和經(jīng)皇帝允許下發(fā)的臣僚題奏，送達(dá)六科，由六科公開發(fā)抄，再由各省在京提塘抄錄傳送到各地。民間報(bào)房是從各省在京的提塘公設(shè)報(bào)房中逐漸分離出來的，它所出版的京報(bào)，其內(nèi)容和性質(zhì)與邸鈔并無不同。在清末，隨著閉關(guān)鎖國(guó)局面的打破，這種新聞管理體制也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前為晚清新聞事業(yè)發(fā)展的第一階段，這一時(shí)期，外報(bào)在中國(guó)占據(jù)了壟斷地位，早期資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家成為國(guó)人辦報(bào)的主體，清政府對(duì)新聞的管理方式為“于己民則禁之，于他國(guó)則聽之”。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)改變了中國(guó)社會(huì)的格局。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，香港成了英國(guó)的殖民地。外國(guó)紛紛在香港設(shè)立新聞機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)報(bào)刊，香港一時(shí)成為外報(bào)的發(fā)展基地和中心。１８４４年，港英政府還頒布了香港第一個(gè)出版法。在中國(guó)內(nèi)地，外國(guó)人也可以借助不平等條約，突破清政府的種種限制創(chuàng)設(shè)報(bào)刊。這樣，中國(guó)近代報(bào)刊便呈現(xiàn)出以香港為基地，在通商口岸首先發(fā)展，并逐漸向內(nèi)地滲透的態(tài)勢(shì)。到１８６０年，香港所出版的英文報(bào)刊和中文報(bào)刊超過全國(guó)其他各地的總和。此后，上海的報(bào)紙無論是在數(shù)量上還是在影響上才都超過了香港，成為中國(guó)的報(bào)刊出版中心。１８７２年８月，外國(guó)人在清王朝的統(tǒng)治中心北京創(chuàng)辦《中西見聞錄》月刊，這標(biāo)志著外國(guó)人在中國(guó)辦報(bào)的壁壘已經(jīng)完全被清除。

外報(bào)在中國(guó)的發(fā)展，引起了許多有識(shí)之士、尤其是早期資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家的警惕。他們一面敏銳地認(rèn)識(shí)到，許多外國(guó)報(bào)紙尤其是外文報(bào)紙實(shí)際上充當(dāng)了列強(qiáng)侵華的急先鋒。另一方面，他們也明確地指出，報(bào)紙既有通民隱、達(dá)民情的作用，也可以監(jiān)督輿論，弘揚(yáng)正氣，整飭吏治。早期啟蒙思想家進(jìn)而要求興辦中國(guó)自己的報(bào)業(yè)，打破外報(bào)壟斷的局面，維護(hù)國(guó)家權(quán)益。尤為難能可貴的是，他們還提出了以法律來管理報(bào)業(yè)的初步設(shè)想，如鄭觀應(yīng)所言：“中國(guó)現(xiàn)無報(bào)律，……故將英國(guó)、日本報(bào)律譯呈盛杏蓀京卿，奏請(qǐng)選定頒行，準(zhǔn)人開設(shè)，俾官商各有所遵守?！雹僭谠缙趩⒚伤枷爰业呐ο?，１８７３年８月，武漢出現(xiàn)了中國(guó)人自己辦的第一份報(bào)紙《昭文新報(bào)》。１８７４年２月４日，王韜在香港創(chuàng)辦了《循環(huán)日?qǐng)?bào)》。在香港、上海、廣州等地陸續(xù)出現(xiàn)了中國(guó)人自己辦的報(bào)紙。

這一時(shí)期，面對(duì)新聞?lì)I(lǐng)域出現(xiàn)的這些變化，清政府采取了兩種截然不同的應(yīng)對(duì)方式：一面對(duì)外國(guó)人辦報(bào)聽之任之，無可奈何；另一方面，對(duì)于國(guó)人辦報(bào)則嚴(yán)格加以限制。如光緒九年十一月（１８８３年１２月）廣東就出現(xiàn)了禁止國(guó)人辦報(bào)的告示。廣州的《廣報(bào)》由于刊登了某要員被參的消息，惹怒了兩廣總督李翰章，隨即被封。清政府在新聞管理上這種“于己民則禁之，于他國(guó)則聽之”的腐朽策略，使得許多國(guó)人自辦報(bào)紙為了生存，或者以外國(guó)人的名義出版，或者在外國(guó)的租界內(nèi)出版，以躲避清政府的壓迫。到中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之前，中國(guó)人自辦的報(bào)紙雖然先后有２０多家，但最后除香港外，也只有上海、廣州兩地尚剩下幾種在租界內(nèi)慘淡經(jīng)營(yíng)。②

二、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后到義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)為第二階段，辦報(bào)的主體是以康、梁為代表的資產(chǎn)階級(jí)維新派，清政府也采取了一些促進(jìn)新聞事業(yè)發(fā)展的措施，但隨著戊戌變法失敗，新聞事業(yè)遭受挫折。

隨著甲午戰(zhàn)敗和《馬關(guān)條約》的簽訂，中華民族陷入了民族危亡的緊要關(guān)頭。資產(chǎn)階級(jí)維新派在這一時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生走上了歷史舞臺(tái)。他們通過組織各種維新團(tuán)體和辦報(bào)宣傳其變法主張，掀起了轟轟烈烈的維新變法運(yùn)動(dòng)?？涤袨樵缭凇豆嚿蠒分芯吞岢隽伺d辦報(bào)業(yè)的建議，他深刻地指出：“中國(guó)百弊，皆由蔽隔，解蔽之方，莫良于是（指辦報(bào)）。③與此同時(shí)，維新派還高舉維新旗幟，積極進(jìn)行了辦報(bào)實(shí)踐。在維新派的呼吁和影響下，這一時(shí)期出現(xiàn)了一個(gè)國(guó)人辦報(bào)的熱潮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，１８９５—１８９８年間，全國(guó)出版的中文報(bào)刊有１２０種左右，而且約８０％是中國(guó)人自己創(chuàng)辦的。④這些報(bào)刊的出版，不僅打破了外報(bào)在中國(guó)的壟斷，而且由于其大都以宣傳維新變法為主旨，形成了一個(gè)全社會(huì)動(dòng)員的維新變法的輿論氛圍。

在維新派的努力和影響下，百日維新期間，光緒皇帝也發(fā)布了許多支持辦報(bào)的上諭。１８９８年７月２６日，光緒皇帝準(zhǔn)許改《時(shí)務(wù)報(bào)》為官報(bào)，并發(fā)布了“中國(guó)歷史上第一個(gè)公開宣告開放‘報(bào)禁的法令”⑤，公開承認(rèn)了各地報(bào)館和出版的報(bào)刊的合法地位。８月９日的上諭又肯定了報(bào)紙的作用。８月２６日，清廷準(zhǔn)予在上海設(shè)立編譯學(xué)堂，學(xué)生所編譯之書籍報(bào)紙一律免稅。９月１２日又準(zhǔn)在京城籌設(shè)報(bào)館，并要求：“此外官紳士民，并著順天府尹、五城御史，切實(shí)勸辦，以期一律舉行?！痹谖煨缱兎ㄆ陂g，維新派還提出了對(duì)新聞事業(yè)發(fā)展具有標(biāo)志性意義的意見，就是對(duì)新聞事業(yè)的法制化管理。８月９日，康有為在上光緒帝《恭謝天恩條陳辦報(bào)事宜折》時(shí)又上了一個(gè)《請(qǐng)定中國(guó)報(bào)律折》的附片，康有為在附片中不僅提出了制定報(bào)律的設(shè)想，還指出，報(bào)律不僅要管理中國(guó)人自己的報(bào)紙，而且對(duì)外國(guó)人在中國(guó)的報(bào)館和報(bào)紙也具有同樣的約束力。光緒帝當(dāng)日就應(yīng)允并發(fā)布上諭：“泰西律例，專有報(bào)律一門，應(yīng)由康有為詳細(xì)譯出，參以中國(guó)情形，定為報(bào)律，送交孫家鼐呈覽?！币苑晒芾韴?bào)業(yè)終于提上了政府的日程。但是，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)僅一百多天的時(shí)間就迅速遭到失敗，所有報(bào)紙一律停辦。

三、義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)到清政府滅亡為第三階段，這一時(shí)期國(guó)內(nèi)報(bào)業(yè)以革命派報(bào)紙、立憲派報(bào)紙為主；清政府雖然出臺(tái)了新聞管理的法律，但由于其自身的腐敗不能順應(yīng)時(shí)代潮流的發(fā)展，最終造成新聞管理失控，清王朝走向滅亡。

戊戌維新失敗以后，中國(guó)新聞事業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了兩條主線。一條是革命派報(bào)刊，一條是維新派以及后來的立憲派的報(bào)刊。１９０３年４月，革命派在上海創(chuàng)辦《童子世界》，這是革命派在內(nèi)地出版的第一份報(bào)紙。１９０３年蘇報(bào)案以后，革命報(bào)紙?jiān)趪?guó)內(nèi)迅速發(fā)展，全國(guó)各地幾乎都出現(xiàn)了革命派的報(bào)紙。維新派在戊戌維新失敗以后，繼續(xù)在國(guó)外辦報(bào)。１９０１年１月，清政府開始實(shí)行“新政”，維新派報(bào)刊重新活躍起來，而且規(guī)模和聲勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了戊戌變法時(shí)期。尤其在１９０６年清政府宣布“預(yù)備立憲”之后，立憲報(bào)紙更是紛紛涌現(xiàn)。

為了抑制革命報(bào)刊的發(fā)展，也為了抵制民辦報(bào)紙的“詭激失中之論”，清政府開始創(chuàng)辦官報(bào)。１９０２年，《湖南官報(bào)》、《江西官報(bào)》、《北洋官報(bào)》等相繼問世，其他各省也紛紛仿效，創(chuàng)辦官報(bào)。清政府宣布“預(yù)備立憲”以后，中央考察政治館于１９０７年創(chuàng)辦《政治官報(bào)》，是為中央官報(bào)（在１９１１年改為《內(nèi)閣官報(bào)》）。但是官報(bào)由于內(nèi)容陳舊，讀者很少，影響不大。

另一方面，在形勢(shì)的逼迫下，清政府終于開始制定“集會(huì)言論出版之律”，其主要目的是限禁革命報(bào)紙。１９０６年７月，清政府頒布第一部有關(guān)報(bào)刊出版管理的法律《大清印刷物專律》，隨后又頒布《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》，并在１９０７年頒布《報(bào)館暫行條例》。１９０８年１月，《大清報(bào)律》正式頒布。該報(bào)律規(guī)定對(duì)報(bào)紙實(shí)行登記制和新聞檢查制，對(duì)報(bào)紙內(nèi)容進(jìn)行了更為全面的限制，是一部徹頭徹尾的反動(dòng)報(bào)律，理所當(dāng)然地遭到了報(bào)界的同聲譴責(zé)和一致抵制，以至于無法真正施行。１９１１年２月，清政府頒布了在《大清報(bào)律》基礎(chǔ)上修改的《欽定報(bào)律》。但是，這時(shí)革命浪潮風(fēng)起云涌，革命報(bào)刊的民主共和、革命排滿輿論愈發(fā)猛烈；立憲派由于國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)失敗而與清政府分道揚(yáng)鑣，對(duì)清政府的批評(píng)更趨激烈。隨著辛亥革命爆發(fā)，清政府的“報(bào)律”也隨著清政府的覆滅而成為歷史。

注釋：

①鄭觀應(yīng)《盛世危言》，華夏出版社２００２年版，第１４２－１４３頁(yè)。

②參見黃瑚：《中國(guó)近代法制史論》，復(fù)旦大學(xué)出版社１９９９年版，第６０頁(yè)。

③湯志鈞《康有為政論集》上冊(cè)，中華書局１９８１年版，第１５９頁(yè)。

④方漢奇：《中國(guó)新聞事業(yè)通史》第１卷，第５３９頁(yè)。

⑤黃瑚：《中國(guó)近代新聞法制史論》，復(fù)旦大學(xué)出版社１９９９年版，第７２頁(yè)。