反腐新機(jī)制：“行賄黑名單”

周　新

行賄有人在盯梢

最高人民檢察院近日聯(lián)合建設(shè)部、交通部、水利部等三部門試行的“行賄人犯罪黑名單”制度，盡管并沒有在全國(guó)范圍內(nèi)得到推行，但人們報(bào)之以很高的期望。

這項(xiàng)以“在工程建設(shè)領(lǐng)域開展行賄犯罪檔案查詢”為名的試點(diǎn)工作，被外界通俗地稱為“行賄黑名單”制度。

其核心內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的行賄犯罪案件，在法院作出生效有罪判決裁定后，及時(shí)進(jìn)行錄入，建立行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。有關(guān)部門在工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料及物資設(shè)備采購(gòu)等過程中，可以向參與上述承發(fā)包活動(dòng)的從業(yè)單位或個(gè)人住所地的檢察機(jī)關(guān)查詢有關(guān)工程建設(shè)從業(yè)單位或個(gè)人有無行賄犯罪記錄。對(duì)經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人，依照法律規(guī)定和管理職權(quán)，根據(jù)不同情況作出相應(yīng)的處理，嚴(yán)重者將被限制永久進(jìn)入本地區(qū)或者本行業(yè)的建筑市場(chǎng)。而對(duì)于表現(xiàn)良好的被記錄在案者，只要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒有再次被發(fā)現(xiàn)行賄的行為，亦可從“黑名單”中刪除。

此次制度的試行范圍，除了三個(gè)試點(diǎn)部門之外，還包括江蘇、浙江、重慶、四川和廣西等五省(市、自治區(qū))。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室副主任任建明評(píng)價(jià)說，“新制度的推行將為遏制建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)嚴(yán)重的腐敗行為提供一個(gè)契機(jī)?！?/p>

“黑名單”起源于寧波

“行賄黑名單”制度起源于寧波市北侖區(qū)人民檢察院。2002年初，北侖區(qū)檢察院將1998年以來查處的90多名行賄人的相關(guān)資料收集、整理成冊(cè)，形成行賄人資料庫，并在此基礎(chǔ)上，選擇出情節(jié)惡劣的17人組成“行賄人黑名單”，以此向有關(guān)單位提供以行賄記錄查詢?yōu)橹饕獌?nèi)容的“誠(chéng)信咨詢服務(wù)”。

被關(guān)注對(duì)象是否會(huì)被列入“黑名單”的標(biāo)準(zhǔn)有四條：一、因行賄罪而被法院判刑的；二、雖未判刑，但法院判決認(rèn)定的，賄賂事實(shí)中行賄數(shù)額達(dá)到五萬元以上的；三、被檢察機(jī)關(guān)查實(shí)，有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；四、檢察機(jī)關(guān)已有確鑿證據(jù)證明其有行賄事實(shí)，但本人未主動(dòng)交代或拒不承認(rèn)的。這些措施給北侖區(qū)建筑市場(chǎng)的參與者以很大的震動(dòng)。

寧波的試驗(yàn)引發(fā)了最高人民檢察院的關(guān)注。2003年末，該相關(guān)部門邀請(qǐng)部分專家就此制度舉行了專題論證會(huì)。曾經(jīng)參加過論證會(huì)的中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授王平告訴記者，與會(huì)專家對(duì)新制度大都持一種積極肯定的態(tài)度，但也提出了不少改進(jìn)意見。其中之一就是：未經(jīng)法院判決的行賄嫌疑人，檢察院是否有權(quán)將其列入“黑名單”？

王平教授當(dāng)時(shí)提出，如果只有行賄嫌疑，而證據(jù)不足，則只能按照“疑罪從無”的原則，不能搞“有罪推定”，即便是那些檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行賄證據(jù)確鑿無誤但未經(jīng)法院認(rèn)定的案件?！邦A(yù)防和打擊犯罪與保障人權(quán)之間必須有一個(gè)底線，這是誰也不能突破的?！蓖跗綇?qiáng)調(diào)說。

經(jīng)過近一年的論證和準(zhǔn)備，最高人民檢察院在試行“黑名單”制度時(shí)，顯然吸取了專家們的觀點(diǎn)：在通知中，“行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)”的錄入范圍被限定在“法院作出生效有罪判決、裁定”的范圍內(nèi)，而北侖區(qū)檢察院當(dāng)初在推行“黑名單”制度時(shí)所設(shè)定的另外三個(gè)范圍則被排除在外。這顯然是一個(gè)權(quán)衡各種利弊之后的做法。

“震懾”作用大于“處罰”

盡管避免了司法上容易引發(fā)爭(zhēng)議的內(nèi)容，但由此帶來的影響卻不能不使人擔(dān)憂。國(guó)家檢察官學(xué)院教授周其華告訴記者，雖然在刑法中既規(guī)定了受賄罪也規(guī)定了行賄罪，但在司法實(shí)踐中，行賄罪和受賄罪的判處卻有很大差別。根據(jù)政策，國(guó)家更注重打擊受賄者，尤其是國(guó)家工作人員受賄。對(duì)于行賄人，沒有特殊原因一般不追究。在法律規(guī)定中，也同樣存在重受賄輕行賄的傾向。例如受賄5000元就構(gòu)成犯罪，但構(gòu)成行賄罪則需要10000元。因此就會(huì)出現(xiàn)受賄者構(gòu)成了受賄罪，行賄人卻不構(gòu)成犯罪的現(xiàn)象。

另外，在許多人的觀念中，行賄者之所以行賄也多是出于被逼無奈，因此，只要在追訴之前主動(dòng)交待行賄事實(shí)的，多數(shù)不被追究。除非案件性質(zhì)惡劣，行賄數(shù)額特別巨大，在受賄人承認(rèn)，行賄人反而不承認(rèn)的情況下才追究。

在實(shí)踐中行賄罪的查處會(huì)有很多難點(diǎn)，在行賄人知道自己會(huì)被定罪的情況下，往往會(huì)采取拒不承認(rèn)的態(tài)度。而一旦行賄者與受賄者達(dá)成了攻守同盟，案件的取證、偵破就更加困難。因此在辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)政策對(duì)一些主動(dòng)認(rèn)罪，或?qū)ζ瓢赣泄Φ男匈V者作不起訴處理。當(dāng)初在確定“黑名單”時(shí)，之所以有納入范圍之爭(zhēng)，也正是基于上述實(shí)際情況。

針對(duì)這種困境，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言教授坦言，新制度若想取得實(shí)質(zhì)效果，操作性仍有待提高。行賄犯罪者大多采取“暗箱操作”手法，能夠被法院判罰的數(shù)量有限，因此新制度更多的是對(duì)那些沒有上“黑名單”的人起到震懾作用，使他們時(shí)刻感受到被列入“黑名單”的威脅。“這就好比訂立了一種游戲規(guī)則，把一些人拒之門外的同時(shí)，也警示了大家：如果不遵守規(guī)則，誰都有可能被從位置上罰下去?！?/p>

劍指腐敗重災(zāi)區(qū)

實(shí)際上，建筑工程領(lǐng)域中的腐敗問題已經(jīng)愈來愈成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。就在不久前召開的“建設(shè)領(lǐng)域的誠(chéng)信與反腐敗研討會(huì)”上，長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司總裁劉智向外界披露，據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國(guó)金融領(lǐng)域60%的壞賬與建筑行業(yè)有關(guān)，已發(fā)生的腐敗大案要案中，涉及到一些省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，又有多半與建設(shè)工程領(lǐng)域項(xiàng)目有關(guān)。

在年初中紀(jì)委進(jìn)行的反腐民意調(diào)查中，建筑工程領(lǐng)域被群眾選為5大腐敗領(lǐng)域之首。

正是在這種背景下，最高人民檢察院、建設(shè)部、交通部、水利部推出了“行賄黑名單”制度。它實(shí)際包含了三個(gè)方面的戰(zhàn)略部署：一方面是在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)防控，率先進(jìn)行試點(diǎn)的建設(shè)、交通和水利三個(gè)部門都是大型建設(shè)工程眾多，容易孳生腐敗的領(lǐng)域。第二個(gè)方面為全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)，為其他省市的順利推行提供參考。第三個(gè)方面則是把預(yù)防的關(guān)口前移，從注重事發(fā)查處向注重事前預(yù)防轉(zhuǎn)移。

這一思路正與近來司法界要求加強(qiáng)對(duì)行賄者懲處力度的呼聲暗暗相合。中國(guó)政法大學(xué)王平教授認(rèn)為，在國(guó)外的司法實(shí)踐中，對(duì)行賄者的懲罰有相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定與切實(shí)的制度保障。他舉例說，新加坡的法律中就有規(guī)定，如果有人行賄，被行賄對(duì)象僅僅拒賄是不行的，還必須將行賄人舉報(bào)到司法部門，否則一樣會(huì)受到法律的追究?！按伺e對(duì)打擊行賄者起到了很好的作用?！?/p>

業(yè)內(nèi)專家指出，新制度的出臺(tái)甚至可以“救活”一些業(yè)已存在的預(yù)防措施。比如，曾在部分地區(qū)推行的建筑承包單位簽訂“雙合同”(即普通承包合同+廉政合同)的措施，即因缺乏相應(yīng)的處罰機(jī)制導(dǎo)致效果不佳而為人所詬病，新制度的出臺(tái)可在一定程度上彌補(bǔ)原有措施的缺失，有助于構(gòu)建一個(gè)更加合理的反腐制度體系。

期待全國(guó)共享的信用認(rèn)證系統(tǒng)

據(jù)了解，全球著名的反腐敗非政府組織“透明國(guó)際”已在其網(wǎng)站中，對(duì)中國(guó)出臺(tái)的此項(xiàng)新制度進(jìn)行了重點(diǎn)介紹。新華社轉(zhuǎn)引該組織的言論稱，在建筑領(lǐng)域?qū)嵭邪研匈V者列入“黑名單”的做法，是中國(guó)繼采取公開招投標(biāo)和建筑有形市場(chǎng)方法以后，在公共采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)行改革的一部分。

該組織還建議說“中國(guó)政府禁止腐敗的建筑業(yè)者承攬工程是一個(gè)積極的步驟，表明了政府打擊和制約腐敗的決心。此舉為其他國(guó)家和一些國(guó)際組織樹立了很好的榜樣，他們也應(yīng)該采取更加有效、透明的‘黑名單制度?！?/p>

盡管國(guó)際評(píng)價(jià)甚高，但是新制度在短期內(nèi)能夠發(fā)揮的作用卻尚難評(píng)估。到目前為止“行賄黑名單”并未成為一個(gè)通用的信用認(rèn)證系統(tǒng)。相關(guān)職業(yè)經(jīng)理人或建筑公司即便被個(gè)別地區(qū)的“黑名單”登記在冊(cè)，亦不會(huì)影響他們?cè)谄渌貐^(qū)繼續(xù)承包工程的資格。

因此，盡快構(gòu)建一個(gè)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用認(rèn)證系統(tǒng)，不單單在建筑領(lǐng)域，在醫(yī)療衛(wèi)生、金融等領(lǐng)域內(nèi)亦應(yīng)如此，凡是有不良記錄者都將會(huì)在各自的領(lǐng)域中受到相應(yīng)的限制。對(duì)已經(jīng)記錄在“黑名單”中的行賄者，根據(jù)其行為的嚴(yán)重性，評(píng)估后才能決定是否上報(bào)。而對(duì)那些情節(jié)惡劣、影響重大的行賄者就會(huì)被列入全國(guó)的查詢系統(tǒng)。