國際反腐倡廉大決戰(zhàn)

柯　夫

人類闊步邁入新的紀(jì)元，在社會領(lǐng)域，反腐倡廉戰(zhàn)斗正酣。說到貪污腐敗，人們稱之為官場的痼疾，社會的癌癥。的確，貪污就像國家起源那樣古老，而幾乎伴隨著它的降生，人類就與之展開斗爭，古埃及的法魯王就曾任命審計(jì)官為他管賬。然而時(shí)至今日，貪污腐敗仍如野草叢生。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，全世界形成圍剿腐敗之勢，幾乎每一個(gè)國家都將反腐敗列為國策，甚至作為炫耀其開明、廉潔和現(xiàn)代化的標(biāo)志。反腐倡廉國際合作成為流行趨勢，國際和地區(qū)間交流活動(dòng)頻繁舉行，眾多國際和地區(qū)性政治、經(jīng)濟(jì)、金融及專業(yè)組織都加入反腐敗的行列。

就各個(gè)國家而言，反腐倡廉運(yùn)動(dòng)一浪高過一浪。從60年代新加坡的“反貪風(fēng)暴”到90年代意大利的“清廉運(yùn)動(dòng)”，再到上個(gè)世紀(jì)末保加利亞的“清潔的手”，以及韓國的“實(shí)名制”，多少個(gè)國家總統(tǒng)、總理因腐敗而丟掉烏紗帽，甚至被繩之以法，被革職查辦的政府官員更是不計(jì)其數(shù)。世界五大洲都在行動(dòng)，各國際和地區(qū)性組織也在向腐敗開戰(zhàn)。反腐敗無國界，合作成為必然。國際舞臺上反腐倡廉運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，腐敗分子淪為喪家之犬。

國際間反腐倡廉會議

（一）國際反貪污大會

國際反貪污大會系國際性反貪污研討交流會，其基本宗旨是研討反貪污的理論和實(shí)踐，交流反貪防貪經(jīng)驗(yàn)，探討反貪戰(zhàn)略與合作。會議每兩年舉辦一次，迄今已舉辦9次。第九屆大會1999年10月在南非舉行，144個(gè)國家參會。會議除工作交流外，還探討了21世紀(jì)反貪污的思路和方略。中國在1995年成功舉辦了第七屆大會。國際反貪污大會是目前該領(lǐng)域規(guī)模最大的國際聚會。每屆大會都選擇一個(gè)主題進(jìn)行研討，并就國際間合作進(jìn)行磋商。有力地促進(jìn)了世界范圍內(nèi)的反貪污工作。

（二）國際廉政道德會議

自20世紀(jì)70年代美國尼克松水門事件以來，從政道德受到世界范圍內(nèi)的重視，許多國家制定了從政道德（或廉政）準(zhǔn)則和廉政教育計(jì)劃，以圖規(guī)范政府官員的行為，建立廉潔的國家公務(wù)員隊(duì)伍，防止腐敗的產(chǎn)生。國際和地區(qū)間的從政道德會議也應(yīng)運(yùn)而生。1994年11月，美國在華盛頓舉辦了國際廉政會議；1997年11月，法國在巴黎舉辦了題為“公營部門的道德問題”的國際會議；1998年10月，在土耳其的伊斯坦布爾舉行了國際研討會，專門研討東歐等處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中國家的廉?dāng)栴}；1999年，在巴黎專門召開了一次研究政府公開、透明問題的國際會議；以色列每兩年舉辦一次耶路撒冷國際廉政研討會。

此類國際會議研討的內(nèi)容有：政府官員的道德價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；從政道德立法；廉政制度建設(shè)；道德教育與培訓(xùn)；利益沖突；財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；公務(wù)員行為準(zhǔn)則；公務(wù)員獎(jiǎng)懲等。會議在各國產(chǎn)生了積極效果，不少國家如美國、阿根廷、加納、加拿大等專門成立了廉政機(jī)構(gòu)，主抓從政道德建設(shè)。

（三）政府間廉政工作國際會議

1999年2月，美國副總統(tǒng)戈?duì)栐谌A盛頓主持召開了首屆政府間廉政工作磋商會議。這是第一次主要由各國政府代表團(tuán)參加，層次較高的反腐倡廉國際會議。近90個(gè)國家派要員（副總統(tǒng)、總理、部長）出席了會議。會議交流了各國政府實(shí)施廉政建設(shè)的情況與經(jīng)驗(yàn)，并就反腐倡廉方面的國際合作進(jìn)行了磋商，會后發(fā)表了《華盛頓宣言》。會議是根據(jù)西方八國集團(tuán)首腦（含俄羅斯總統(tǒng)葉利欽）伯明翰會議決定召開的；因?yàn)槭钦g磋商會議，對各國反腐倡廉有很大推動(dòng)作用。

五大洲在行動(dòng)

（一）歐洲

一些歐洲國家是地球上腐敗的重災(zāi)區(qū)之一。獨(dú)聯(lián)體和東歐一些國家在向市場轉(zhuǎn)軌中也產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。特別是一些跨國公司，為了在發(fā)展中國家獲得工程合同或傾銷產(chǎn)品，不惜重金行賄當(dāng)?shù)卣賳T，是造成一些發(fā)展中國家腐敗盛行的外部原因。鑒于此，歐洲的跨國組織———?dú)W洲委員會和歐洲聯(lián)盟，近年來有所舉措，力圖打擊腐敗現(xiàn)象。

歐洲委員會和歐洲聯(lián)盟均為第二次世界大戰(zhàn)后成立或演變而來的多國組織。前者有21個(gè)成員國，后者有15個(gè)成員國。西歐的絕大多數(shù)國家都是這兩個(gè)組織的成員國。東歐一些國家不久也將成為其成員國。1994年，歐委會第19屆司法部長會議決定成立一個(gè)綜合性的腐敗問題研究小組，研究制定反腐敗行動(dòng)計(jì)劃和合作方式。1997年歐委會首腦會議責(zé)成部長委員會制定反腐敗指導(dǎo)原則，用于指導(dǎo)各成員國制定本國相關(guān)法律和開展反腐敗斗爭。部長委員會同年年底草擬了《反腐敗20條指導(dǎo)原則》。1998年6月，歐洲《反腐敗刑法公約》出臺，該公約確定了關(guān)于腐敗罪的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和定義，即“賄賂和在公營部門或私營部門擔(dān)任職務(wù)的人員的任何違反職責(zé)，旨在為自己或他人獲取任何不正當(dāng)好處的行為”?！豆s》還將行賄受賄、“影響交易”（即施加影響來換取好處）、贓款轉(zhuǎn)換（即洗錢）、做假賬以及協(xié)助腐敗分子規(guī)定為刑事犯罪?！豆s》提出了各國合作反腐敗的基本原則和具體方式，包括調(diào)查協(xié)助、引渡、信息交流、設(shè)立專職機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。迄今，歐委會多數(shù)成員國已簽署了該文件，美國、加拿大、日本、墨西哥以及東歐一些國家也表示出極大興趣?，F(xiàn)在，歐委會正在草擬一部《反腐敗民事公約》和《公共官員行為準(zhǔn)則》。為保證公約落實(shí)到位，歐委會設(shè)立了專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對各成員國反腐敗情況進(jìn)行檢查和評估。

歐洲聯(lián)盟幾乎與歐委會同步開始反腐敗的努力。1997年5月制定了內(nèi)容類似的《反腐敗公約》，將官員行賄受賄規(guī)定為刑事犯罪，并制定了一個(gè)統(tǒng)一的歐盟反腐敗方略和預(yù)防腐敗的措施。同時(shí)，為解決歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)部的官僚主義和違法違紀(jì)現(xiàn)象，成立了監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

（二）美洲

美洲特別是南美洲諸國的腐敗問題由來已久。60年代軍人獨(dú)裁統(tǒng)治就相當(dāng)嚴(yán)重，制約著各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在1994年召開的首屆美洲國家首腦會議上，與會各國領(lǐng)導(dǎo)人就聯(lián)合反腐敗問題進(jìn)行了磋商。會后，委內(nèi)瑞拉向美洲國家組織常設(shè)理事會提交了一份《美洲反腐敗公約》草案。經(jīng)過兩年的談判，該公約于1996年3月在加拉加斯舉行的特別反腐敗會議上通過。20個(gè)國家的外交部長在文件上簽字，更多的國家會后簽署了該公約。1998年4月，美洲國家首腦第二屆高峰會議審議了《反腐敗公約》的進(jìn)展情況，責(zé)成各成員國盡早出臺相關(guān)法規(guī)，實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，嚴(yán)厲懲處那些參與有組織犯罪和販毒的政府官員。

《美洲反腐敗公約》的宗旨是推動(dòng)美洲國家之間的反腐敗合作，建立一套預(yù)防、偵查、懲治乃至根除腐敗的機(jī)制，提高對跨國腐敗案的查辦效率。各締約國將按照公約要求制定相關(guān)法律，成立或明確負(fù)責(zé)反腐敗的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，攜手推進(jìn)反腐敗斗爭。

（三）亞太地區(qū)

亞太地區(qū)是反貪污腐敗起步較早的地區(qū)之一。新加坡、馬來西亞、泰國、文萊、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、印度以及香港地區(qū)于上世紀(jì)60、70年代就設(shè)立了專職反貪機(jī)構(gòu)。不久前發(fā)生的亞洲金融危機(jī)，腐敗是其誘因之一。鑒于此，亞太經(jīng)濟(jì)合作論壇正在草擬一個(gè)增強(qiáng)透明度的協(xié)議文件，內(nèi)容涉及公司管理、政府采購、商業(yè)道德、會計(jì)和審計(jì)制度、金融透明、海關(guān)手續(xù)等，以國際通行的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范商業(yè)活動(dòng)。面對嚴(yán)重的亞洲金融危機(jī)和日益高漲的國際反腐敗運(yùn)動(dòng)，亞洲開發(fā)銀行推出了反腐敗運(yùn)動(dòng)，推出了反腐敗政策，將各國反腐敗進(jìn)展情況與貸款掛起鉤來?！秮喼揲_發(fā)銀行反腐敗政策》確立了三大基本任務(wù)，一是幫助發(fā)展中國家成員國建立競爭市場和高效、負(fù)責(zé)、透明的公共行政管理體系；二是以實(shí)際行動(dòng)支持各成員國的反腐敗努力；三是確保亞行項(xiàng)目和亞行工作人員恪守最高道德標(biāo)準(zhǔn)。亞行圍繞上述任務(wù)制定了一系列具體的實(shí)施措施。

（四）非洲

非洲是腐敗的重災(zāi)區(qū)，貧窮、戰(zhàn)亂和腐敗吞噬著這塊人類的發(fā)源地。一些國家過去曾試圖解決腐敗問題，如贊比亞、烏干達(dá)、尼日利亞都成立了專門反腐敗機(jī)構(gòu)，開展反腐敗斗爭，但結(jié)果收效甚微。非洲全球聯(lián)盟，作為該地區(qū)政府間政策論壇和促進(jìn)該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)國際組織，近年來開始重視反腐倡廉問題。1997年，由非洲各國家元首參加的政策論壇會議研究了腐敗對非洲發(fā)展的影響，決定在國家、地區(qū)、國際不同層面采取統(tǒng)一反腐敗行動(dòng)。1999年2月，參加華盛頓國際廉政會議的非洲各國家部長在華盛頓草簽了《非洲反腐敗指導(dǎo)原則》的文件，將非洲的反腐敗斗爭與反腐敗合作向前推進(jìn)了一步。

國際組織向腐敗開戰(zhàn)

（一）聯(lián)合國

聯(lián)合國預(yù)防犯罪大會和罪犯待遇大會，每屆會議都將貪污罪、賄賂罪、舞弊罪等列為重點(diǎn)議題之一。在1990年8月舉行的第八屆會議上，重點(diǎn)討論了政府中的腐敗問題。會議建議各成員國建立防止貪污腐敗和濫用權(quán)力的行政機(jī)制，提請各成員國制定懲處腐敗行為的法律，要求聯(lián)合國有關(guān)部門向成員國提供技術(shù)授助。會議還通過了《反腐敗實(shí)際措施手冊》。該手冊總結(jié)了各國反貪污腐敗的經(jīng)驗(yàn)和有效做法，為各國決策者和專職機(jī)構(gòu)提供一個(gè)處理腐敗問題的藍(lán)本。

進(jìn)入90年代以來，聯(lián)合國對懲治腐敗給予更大關(guān)注，特別是在打擊犯罪、改善管理、強(qiáng)化制度方面動(dòng)作加大。1996年，聯(lián)合國制定了《公共官員國際行為準(zhǔn)則》。聯(lián)合國大會通過了關(guān)于在國際商務(wù)活動(dòng)中反對貪污賄賂的宣言。1997年，南安秘書長提出一攬子改革計(jì)劃重點(diǎn)之一，就是“與非文明勢力作斗爭”。同年，聯(lián)合國在阿根廷首都召開反腐敗專家會議，提出50條建議，作為各國反腐敗的決策和行動(dòng)指南。1999年初，聯(lián)合國決定修改《打擊跨國有組織犯罪公約》，增添懲治腐敗的內(nèi)容。聯(lián)合國內(nèi)部肅貪工作也在大張旗鼓地進(jìn)行，為此專門設(shè)立了監(jiān)察辦公室，由一位副秘書長掛帥主抓。還制定了《聯(lián)合國雇員行為守則》。

（二）經(jīng)合組織

國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱經(jīng)合組織）是一個(gè)供工業(yè)化國家研究并制定經(jīng)濟(jì)和社會各領(lǐng)域政策的非政治性組織，現(xiàn)有29個(gè)成員國，都是世界上最發(fā)達(dá)的國家，另有5個(gè)聯(lián)系國。近年來，該組織試圖制定全球經(jīng)貿(mào)的“游戲規(guī)劃”。1997年底，這些國家的部長簽署了《經(jīng)合組織反對國際商務(wù)交易中賄賂外國公共官員公約》。它被認(rèn)為是消除國際行賄的一個(gè)重大舉措。國際商務(wù)中賄賂當(dāng)?shù)卣賳T司空見慣；許多歐洲國家甚至規(guī)定賄金支出可以免于納稅?！豆s》規(guī)定，任何行賄外國公共官員的行為都是犯罪行為?！豆s》要求各簽字國制定明確的刑事處罰和經(jīng)濟(jì)處罰的法規(guī)，取消賄金不納稅的規(guī)定，完善會計(jì)和審計(jì)制度，規(guī)范公共采購制度。目前各成員國正根據(jù)《公約》要求進(jìn)行立法，使該公約的條款成為各國有約束力的紀(jì)律。

（三）世界銀行

世界銀行可謂“聯(lián)合國第二”，它在世界上舉足輕重，每年向那些遇到困難的國家貸款近200億美元。自1995年沃爾芬森擔(dān)任行長后，世行積極介入國際反腐敗的共同努力中，在有關(guān)國際會議上異?；钴S，并且將貸款與腐敗問題掛起鉤來，宣布一個(gè)國家反腐敗程度是提供貸款的先決條件之一。1997年世行以反腐敗改革不力為由，停止了對肯尼亞的貸款以及其他數(shù)個(gè)國家的授助行動(dòng)。對世行貸款的工程項(xiàng)目，世行加強(qiáng)了監(jiān)察檢查，發(fā)現(xiàn)挪用或截留便立即中止資助。

（四）國際透明組織

國際透明組織是一個(gè)非政府性民間機(jī)構(gòu)，成立于1993年，總部設(shè)在柏林。它在近70個(gè)國家建立起分支機(jī)構(gòu)，在國際有關(guān)會議和重大活動(dòng)中頻頻露面，成了頗有影響的世界弄潮兒。最初，該組織主要關(guān)注國際商務(wù)活動(dòng)中的賄賂行為，調(diào)查研究并提出解決辦法建議。近年來轉(zhuǎn)向政府腐敗問題，向各國政府宣揚(yáng)其觀點(diǎn)和主張，提供咨詢和顧問服務(wù)，幫助一些國際組織制定反腐敗措施。該組織主張?jiān)谑澜绶秶鷥?nèi)建立起廣泛的反腐敗聯(lián)盟，對國際反腐敗起了不小的促進(jìn)作用。

自1995年起，國際透明組織搞起一年一次的各國腐敗狀況評論，并將各國按照腐敗嚴(yán)重程度進(jìn)行排名，在國際上掀起不小的波瀾。排名以《各國腐敗觀察指數(shù)》形式公開發(fā)表。最高為10分，表示該國幾乎不存在腐敗。最低為0分，表明該國腐敗嚴(yán)重?？v觀迄今4年的評估排名情況，北歐國家、新西蘭、加拿大、新加坡等國家排名靠前，為較廉潔國家。美國、日本及多數(shù)歐洲國家居中游。拉美、非洲以及亞洲國家居后邊。應(yīng)該指出，該組織的排名只表明對一個(gè)國家的看法或印象，不能完全表明該國家的真實(shí)情況，具有一定的片面性。

或許是腐敗引起眾怒，或許是大勢所趨，更多的國際和地區(qū)性組織加入反腐敗的行列。國際經(jīng)貿(mào)組織、國際商會、國際貨幣基金組織、國際監(jiān)察專員學(xué)會、國際檢察官協(xié)會、國際最高國家審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)會、國際海關(guān)組織等都將反腐敗列入議事日程，紛紛制定廉政規(guī)則和肅貪措施。

21世紀(jì)是經(jīng)濟(jì)及政治、文化全球化突飛猛進(jìn)的時(shí)期，國際攜手共同懲治腐敗的步伐也將進(jìn)一步加快。如果說20世紀(jì)人類與腐敗進(jìn)行了一次較量，那么21世紀(jì)將是決戰(zhàn)的百年。時(shí)下，21世紀(jì)如何反腐倡廉成為熱門話題。華盛頓政府間國際廉政會議開出12條藥方，國際透明組織拋出一攬子方案，剛剛閉幕的第九屆國際反貪污大會也專門探討了下個(gè)百年的工作設(shè)想。然而，世上沒有任何靈丹妙藥能根除腐敗，腐敗將長期伴隨人類的發(fā)展而存在，根除腐敗只是人們的良好意愿。但是人們有理由相信，甚至全球的共同努力，21世紀(jì)，腐敗將減少至最低程度。