解讀《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》

編者按中小學(xué)生人身傷害事故的預(yù)防和處理，是全社會尤其是廣大中小學(xué)關(guān)心的大事。繼教育部出臺《學(xué)生傷害事故處理辦法》之后，北京市以地方立法的形式制定了《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》，并于2004年1月1日起正式實(shí)施。該條例在基本原則上與《辦法》是一致的，即學(xué)校對學(xué)生負(fù)有教育、管理和保護(hù)的義務(wù)，而不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，事故責(zé)任歸責(zé)原則為過錯(cuò)原則。同時(shí)，《條例》根據(jù)北京市的實(shí)際情況又有—些新的規(guī)定，體現(xiàn)了一些新的理念。本期我們特約北京市教委法規(guī)處的李開發(fā)同志撰文，就一些大家所關(guān)心的問題進(jìn)行解答。

一、有了《辦法》，為什么北京市還要制定《條例》？

教育部于2002年9月1日開始實(shí)施《學(xué)生傷害事故處理辦法》。《辦法》是部門行政規(guī)章，法律位階低。從更好地處理事故的角度出發(fā)，有必要提高學(xué)生傷害事故處理的法律位階，制定法規(guī)。北京市出臺的《條例》，是地方法規(guī)，法院在審理案件時(shí)，是必須遵循的依據(jù)。

根據(jù)市教委的調(diào)查，北京市近三年共發(fā)生學(xué)校賠償經(jīng)濟(jì)損失的學(xué)生傷害事故360余起，50%以，上的學(xué)校在處理事故時(shí)遇到困難，糾紛時(shí)有發(fā)生。相當(dāng)一部分學(xué)生傷害事故處理的周期為6個(gè)月至1年，有的長達(dá)2年左右，更有個(gè)別事故長期得不到處理，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

產(chǎn)生這種狀況的原因主要是：第一，社會各方面對學(xué)校責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)識不清，影響了事故的認(rèn)定與解決。學(xué)校對學(xué)生負(fù)有教育、管理和保護(hù)的義務(wù)，而不承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。這一法律關(guān)系在《民法通則》、《教育法》等法律、法規(guī)中有相關(guān)規(guī)定或者體現(xiàn)，但一直未被社會廣泛理解和認(rèn)知，尤其是部分學(xué)生和家長錯(cuò)誤地認(rèn)為，學(xué)校對在校學(xué)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同監(jiān)護(hù)人一樣的監(jiān)護(hù)責(zé)任，由此引發(fā)了學(xué)校和學(xué)生、學(xué)生家長在事故處理過程中的矛盾。第二，學(xué)校對學(xué)生的安全保護(hù)意識不強(qiáng)，預(yù)防措施存在隱患。缺乏對學(xué)校預(yù)防事故發(fā)生的職責(zé)和措施的具體要求、學(xué)校安全保護(hù)意識不強(qiáng)和預(yù)防措施不到位，是造成事故的重要原因，在教學(xué)實(shí)踐中這樣的事例很多。第三，處理學(xué)生傷害事故缺乏明確的責(zé)任劃分和處理程序。中小學(xué)生人身傷害事故復(fù)雜多樣，大多數(shù)屬于混合責(zé)任事故?！稐l例》實(shí)施前，對學(xué)校、學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人和第三人對事故的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何劃分以及應(yīng)當(dāng)通過什么程序來處理事故，沒有明確的規(guī)定。往往是學(xué)生傷害事故發(fā)生后，無法分清當(dāng)事人之間的責(zé)任，甚至有時(shí)當(dāng)事人相互推諉責(zé)任，事故的證據(jù)也常常輕易地滅失或被隱瞞等，這些都影響了事故處理的及時(shí)、客觀與公正。第四，學(xué)校對責(zé)任的承擔(dān)，缺少保證條件。學(xué)校沒有專項(xiàng)的事故賠償經(jīng)費(fèi)，而國家撥付的教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)屬?？顚Ｓ茫瑢W(xué)校對履行所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任缺少保證條件，這一問題一直困擾著學(xué)校，也更不利于對受傷害學(xué)生進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)償，既影響了學(xué)校的正常工作，又造成學(xué)生應(yīng)有的利益得不到落實(shí)。

隨著北京市民主法制建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，北京市的立法工作開始更加注重立法質(zhì)量的提高，而提高立法質(zhì)量的核心是圍繞經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中需要解決的重大問題和與群眾切身利益密切相關(guān)、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行立法，針對學(xué)生傷害事故預(yù)防與處理的《條例》應(yīng)運(yùn)而生。

二、《條例》所遵循的原則是什么？體現(xiàn)了怎樣的理念？

《條例》主要遵循了三個(gè)原則：一是預(yù)防為主的原則。學(xué)生人身傷害事故的關(guān)鍵在預(yù)防。通過制定和落實(shí)《條例》，促使學(xué)校樹立安全工作的責(zé)任意識，落實(shí)相關(guān)的安全防范措施，盡量避免和消除學(xué)生人身傷害事故的發(fā)生，從根本上消除學(xué)生傷害事故所引發(fā)的種種矛盾。二是利益平衡的原則。為了保護(hù)學(xué)生和學(xué)校雙方的合法權(quán)益，既妥善處理傷害事故，又維護(hù)學(xué)校的正常教育教學(xué)秩序，《條例》從客觀公正的角度劃分責(zé)任，以達(dá)到各方利益的平衡。三是法制統(tǒng)一的原則?！稐l例》在內(nèi)容上涉及民法、刑法、行政法以及相關(guān)教育法律的多項(xiàng)法律條文，屬于多項(xiàng)法律的交叉領(lǐng)域。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，《條例》充分考慮并注意了與相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的協(xié)調(diào)和一致性。

同時(shí)，《條例》制定的重點(diǎn)放在事故的預(yù)防上，貫穿著對中小學(xué)生進(jìn)行人文主義關(guān)懷、維護(hù)中小學(xué)生合法權(quán)益的理念。這些在《條例》內(nèi)容中具體體現(xiàn)為：一是《條例》的適用范圍是中小學(xué)生，體現(xiàn)了對中小學(xué)生作為弱勢群體的特殊關(guān)愛。二是把事故的預(yù)防作為《條例》的立法重點(diǎn)，針對不同的主體，分別明確了教育、衛(wèi)生、公安等政府部門，學(xué)校舉辦者、學(xué)校及其教職工，學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人，產(chǎn)品與服務(wù)提供者在事故預(yù)防方面的具體職責(zé)，使立法的目的及著眼點(diǎn)更加明確。三是《條例》規(guī)定，對非因?qū)W校責(zé)任受到傷害的學(xué)生，學(xué)校根據(jù)條件和實(shí)際情況，在可能的條件下，本著自愿的原則給予幫助。四是《條例》規(guī)定了市、區(qū)縣教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校投保學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，以解決學(xué)校對履行事故所應(yīng)承擔(dān)的賠償費(fèi)用問題。五是《條例》采用了“舉證責(zé)任倒置”制度，即學(xué)校對部分免貴事項(xiàng)負(fù)有舉證責(zé)任。這樣規(guī)定，一方面在實(shí)踐中有利于促進(jìn)學(xué)校承擔(dān)更加謹(jǐn)慎的注意義務(wù)，另一方面有利于保護(hù)中小學(xué)生的利益。鑒于中小學(xué)生人身傷害事故的處理中存在舉證妨礙的現(xiàn)象，在受害方為無行為能力人或限制行為能力人時(shí)，其收集證據(jù)的能力是十分有限的，引入舉證責(zé)任倒置制度能更加切實(shí)地保護(hù)學(xué)生的利益。

三、《條例》怎樣體現(xiàn)了以預(yù)防為主的原則？

根據(jù)《條例》的規(guī)定，教育行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)生的生理、心理特點(diǎn)制定學(xué)校安全工作和事故預(yù)防的管理規(guī)范，并組織實(shí)施：衛(wèi)生行政部門按照相關(guān)法律的規(guī)定履行食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé);公安機(jī)關(guān)承擔(dān)打擊校園犯罪、指導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校做好校內(nèi)防火和安全保衛(wèi)工作：學(xué)校舉辦者為學(xué)校配備的教育教學(xué)和生活設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合安全標(biāo)準(zhǔn)：與學(xué)生學(xué)習(xí)和生活有關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)保證其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)符合國家和本市的相關(guān)質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)。

目前所發(fā)生的在校學(xué)生人身傷害事故，有相當(dāng)部分是由于學(xué)校預(yù)防意識不強(qiáng)，管理措施不到位而造成的。《條例》重點(diǎn)對學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行的預(yù)防職責(zé)做出了詳細(xì)規(guī)定。在教學(xué)設(shè)施設(shè)備上要做到：學(xué)校的教育教學(xué)和生活設(shè)施等要符合安全標(biāo)準(zhǔn);保障消防和其他應(yīng)急設(shè)備有效運(yùn)行;在選擇與學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活有關(guān)的產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考察產(chǎn)品與服務(wù)提供者的能力和信用。在教育教學(xué)活動中要做到：按照國家課程標(biāo)準(zhǔn)和本市教學(xué)要求開展體育與實(shí)驗(yàn)教學(xué);按照學(xué)生的心理、生理特點(diǎn)開展各種集體活動：對任免教職工盡到審慎的義務(wù)：對有特異體質(zhì)或者疾病的學(xué)生給予必要的照顧;發(fā)現(xiàn)學(xué)生在校期間突發(fā)疾病應(yīng)盡及時(shí)救護(hù)的義務(wù)：對與學(xué)生人身安全直接相關(guān)的信，息有及時(shí)告知其監(jiān)護(hù)人的義務(wù)。同時(shí)《條例》還要求學(xué)校教職工應(yīng)當(dāng)遵守工作紀(jì)律，不得擅離工作崗位;不得有侮辱、毆打或者體罰、變相體罰及其他傷害學(xué)生的行為：不得在工作中違反操作規(guī)程及其他有關(guān)規(guī)定并盡到安全教育的職責(zé);發(fā)現(xiàn)學(xué)生行為具有危險(xiǎn)性，有及時(shí)告誡或者制止的義務(wù)。

四、《條例》的舉證責(zé)任倒置制度加重了學(xué)校的責(zé)任嗎？

《條例》在學(xué)生傷害事故的處理上，以過錯(cuò)責(zé)任為基本歸責(zé)原則。具體地講，責(zé)任主體沒有履行《條例》預(yù)防一章中規(guī)定的相應(yīng)謹(jǐn)慎注意義，務(wù)或履行不到位，那么，責(zé)任主體就具有過錯(cuò)，在學(xué)生傷害事故中就應(yīng)當(dāng)根據(jù)過錯(cuò)大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

在過錯(cuò)責(zé)任的基礎(chǔ)上，引入了舉證責(zé)任倒置的制度，這項(xiàng)制度并沒有加重學(xué)校的責(zé)任。因?yàn)楦鶕?jù)《條例》預(yù)防一章的規(guī)定，學(xué)校作為事故發(fā)生前的預(yù)防主體，其應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的謹(jǐn)慎注意義務(wù)。學(xué)校如果履行了謹(jǐn)慎注意義務(wù)，學(xué)校就沒有過錯(cuò)，也就不必承擔(dān)責(zé)任。學(xué)校將已經(jīng)履

行的謹(jǐn)慎注意義務(wù)進(jìn)行舉證，實(shí)為舉手之勞，這項(xiàng)制度并沒有加重學(xué)校的責(zé)任。

五、《條例》如何解決學(xué)校賠償經(jīng)費(fèi)來源問題？

為了從根本，上解決學(xué)校承擔(dān)賠償責(zé)任的費(fèi)用來源問題，《條例》規(guī)定“市和區(qū)、縣教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理責(zé)任保險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)用由學(xué)校舉辦者承擔(dān)。”這就是投保學(xué)校貴任保險(xiǎn)問題。

學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，是指學(xué)生在教育教學(xué)活動中（包括學(xué)校統(tǒng)一組織或安排的活動），由于校方的疏忽或過失造成學(xué)生的人身傷亡，在法律上應(yīng)由校方承擔(dān)損害賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，其目的是轉(zhuǎn)移學(xué)校教育的風(fēng)險(xiǎn)。具體做法是學(xué)校出資為自己可能發(fā)生的過失侵權(quán)責(zé)任向保險(xiǎn)公司購買保險(xiǎn)，一旦校方對學(xué)生人身傷害依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任時(shí)，就由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。在加拿大、德國等國，政府在保險(xiǎn)制度中專門設(shè)立學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，來轉(zhuǎn)移學(xué)校的教育風(fēng)險(xiǎn)。

2003年9月1日，北京市教委組織投保學(xué)校責(zé)任險(xiǎn)工作，由北京市教委與中國平安保險(xiǎn)公司北京分公司簽訂了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)協(xié)議，保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)按每學(xué)生每學(xué)年3元計(jì)算，為北京市公立中小學(xué)校、職業(yè)學(xué)校及公立幼兒園投保學(xué)校責(zé)任險(xiǎn)。根據(jù)市教委與保險(xiǎn)公司達(dá)成的協(xié)議，參加投保的本市公立學(xué)校的中小學(xué)生及公立幼兒園的學(xué)齡前兒童，在校受到人身傷害后，學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過失責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，每人每年累計(jì)最高賠償額為人民幣20萬元，每所學(xué)校每次事故累計(jì)最高賠償額為人民幣400萬元。這就從根本上解決了學(xué)校承擔(dān)賠償責(zé)任的經(jīng)費(fèi)來源問題，把學(xué)校從困擾中解脫出來，同時(shí)最大限度地保護(hù)了學(xué)生的利益。