改革前夜：一億平方米土地被誰圈走？

陳　曉　張邦松

北京今年最重要的一項(xiàng)土地政策——4號文件，很可能是一項(xiàng)亡羊補(bǔ)牢的舉措。

據(jù)有關(guān)部門的資料顯示：大約1億多平方米的土地在4號文件出臺的改革前夜，被北京一些有特殊背景的大地產(chǎn)商圈走了?！皩?shí)際數(shù)字可能比這還要大，”一位地產(chǎn)商這樣說。

在這一億多平方米協(xié)議出讓土地的交易中，相關(guān)各方——政府，房地產(chǎn)商，被征地住戶，買房市民，他們各自利益發(fā)生了怎樣的增減變化？誰是交易中的最大獲利者？誰又是交易成本的最終買單者？

像北京很多消息靈通的地產(chǎn)投資顧問一樣，君龍時(shí)代投資顧問有限公司總經(jīng)理郭鈞，在北京今年最重要的一項(xiàng)土地政策——《關(guān)于停止經(jīng)營性項(xiàng)目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓補(bǔ)充規(guī)定》(京政辦發(fā)〔2004〕4號，簡稱4號文件)正式對外公布前的1天，就已經(jīng)知道了其中的主要內(nèi)容。

作為曾在萬科、華遠(yuǎn)和華潤等大地產(chǎn)公司擔(dān)任要職的職業(yè)經(jīng)理人，郭鈞的判斷是，這個(gè)文件的意義非同尋常。

協(xié)議出讓土地的秘密

2004年2月4日，由北京市國土房管局、市發(fā)改委、市規(guī)劃委、市建委、市監(jiān)察局聯(lián)合制定的4號文件規(guī)定：今后，除純粹的危改項(xiàng)目外，綠化隔離地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地、小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用地、開發(fā)帶危改項(xiàng)目用地、國家級開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)外非生產(chǎn)加工型一般性高科技項(xiàng)目用地，等5類經(jīng)營性用地，在辦理國有土地使用權(quán)出讓時(shí)，均須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開進(jìn)行。

而1年半以前，北京市政府頒發(fā)的另一項(xiàng)與土地有關(guān)的政策——33號文件中，允許以上5類用地仍然可以通過協(xié)議“私下”出讓。

協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地，曾經(jīng)是國有土地轉(zhuǎn)讓最主流的方式。它通常的運(yùn)作程序是：開發(fā)商與土地使用權(quán)所有者(主要是北京市各區(qū)縣下屬的綜合開發(fā)公司等)進(jìn)行一對一的私下談判，談妥價(jià)格后，再與有關(guān)政府部門達(dá)成土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

“這樣一事一議的方式，給土地交易留下了很大的尋租空間?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)系房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營教研室主任邢愛平說，協(xié)議出讓土地的過程都處在“暗箱”之中，沒有一個(gè)公開競價(jià)的過程，也沒有形成價(jià)格的程序和規(guī)則——哪些土地可以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格怎么確定，都沒有明確的規(guī)定，其間的回旋余地就依靠談判雙方的技巧和交情。

因此，在規(guī)則不明，信息不公開的情況下，多數(shù)地產(chǎn)商選擇了通過疏通擁有最終審批權(quán)的政府官員，“協(xié)議”到大大低于市場價(jià)格的土地。

“說白了，就是靠人情，講關(guān)系?！瘪R江說，他是北京一家中型房地產(chǎn)公司的項(xiàng)目經(jīng)理。

SOHU中國的董事長潘石屹告訴記者，在4號令之前，大約90%的國有土地使用權(quán)的取得都是通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓。

“4號文件將33號文件為土地協(xié)議出讓留的幾個(gè)口子基本堵上了，”郭鈞說，“但這是一個(gè)亡羊補(bǔ)牢的文件。”

哪些人圈走了黃金地？

對那些渴望公開公平交易的北京房產(chǎn)商來說，2002年5月出臺的11號令(《關(guān)于停止經(jīng)營性項(xiàng)目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓的有關(guān)規(guī)定》)曾是一道福祉，這份文件規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

然而，2002年6月底頒布的33號令，出人意料地又對5類土地網(wǎng)開一面。這個(gè)信號還使那些敏感的房地產(chǎn)商意識到，靠政策空隙發(fā)財(cái)?shù)臅r(shí)間不多了，因此，2002年到2003年間，北京市出現(xiàn)了一輪協(xié)議出讓土地的熱潮。

據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，從33號令出臺(2002年7月)到2002年10月，北京市協(xié)議出讓和規(guī)劃成熟的用地近9000萬平方米，規(guī)劃建設(shè)面積近1.3億平方米。而之前十年時(shí)間(1992年～2002年)，北京土地出讓總面積和規(guī)劃建筑總面積分別只有9811.4萬平方米和1.4億平方米。短短4個(gè)月，北京批發(fā)的土地量就相當(dāng)于10年的總量。這完全是一種突擊的速度。

“實(shí)際數(shù)字可能比這還要大?！惫x說。

北京市委研究室的研究人員胡睿憲對本刊分析說，這1億多平方米土地可能分布在“地蟲”(炒地皮的公司)和一些大的房地產(chǎn)企業(yè)手里，比如天鴻集團(tuán)(北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)下屬企業(yè))、首創(chuàng)集團(tuán)(北京市政府的下屬企業(yè))、珠江集團(tuán)(與香港地產(chǎn)商合生創(chuàng)展合作，擁有異常雄厚的資金實(shí)力)。

這些企業(yè)或者是北京市屬的國有企業(yè)，或者是跟政府關(guān)系比較密切的企業(yè)。

“以珠江集團(tuán)為例，現(xiàn)在它手里隨便一個(gè)項(xiàng)目就能達(dá)到一二千畝(666.6平方米/畝)，有的甚至五千畝，說明它的土地儲備相當(dāng)豐富。”胡睿憲說。

還有一些土地落在了“地蟲”手里——這些公司本身并不開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目，完全靠炒地皮為生。據(jù)記者調(diào)查，其運(yùn)作手段一般是：先注冊一個(gè)項(xiàng)目公司，把土地放到這個(gè)項(xiàng)目公司里，然后再把這個(gè)公司轉(zhuǎn)賣出去。

尤杰透露說，這些“地蟲”大多是北京本地的企業(yè)，在政府相關(guān)部門有著“過硬”的關(guān)系，他們拿地比外地的地產(chǎn)商要容易得多。33號令出來后，這些人也加入了大肆圈地的行列。

“在土地交易完全公開化后，他們的優(yōu)勢就不復(fù)存在了。這可能也是他們最后的機(jī)會(huì)?！庇冉苷f。

據(jù)尤杰介紹，33號令后開發(fā)商爭地的主要來源是：北京市城市危房改造的土地，其一直由各區(qū)政府或者危改辦直接劃撥；大型國有一級土地開發(fā)企業(yè)，一般直接或部分屬于市或區(qū)所有，他們多年來積累了大量政府劃撥土地，既可以自己開發(fā)，也可以外轉(zhuǎn)給別人開發(fā)；近郊區(qū)縣成立的20多個(gè)開發(fā)區(qū)，直接掌握著新征土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，近郊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將集體土地征用后直接投入市場；隨著城市總體規(guī)劃的調(diào)整，大量占用黃金地段的老牌工業(yè)企業(yè)需要實(shí)施搬遷，這也成為大量劃撥土地的重要來源；中央在京單位也擁有大量劃撥土地，可以自行與開發(fā)商合作開發(fā)；城市建設(shè)產(chǎn)生大量綠化隔離帶，各區(qū)也可自行規(guī)劃開發(fā)。

這些地大多在33號令留下的5個(gè)口子范圍之內(nèi)。

協(xié)議出讓土地?fù)p害了誰的利益？

協(xié)議出讓的土地，出讓金一般都遠(yuǎn)低于市場價(jià)。據(jù)國土資源部土地利用司資產(chǎn)處提供的數(shù)據(jù)，1999年，全國招標(biāo)拍賣的土地面積只有1000萬平方米，收到的土地價(jià)款114億，平均1057元/平方米；而從1992年到1999年，全國出讓土地面積30億平方米，土地收入?yún)s僅有1000億，單價(jià)只有130多元/平方米，前者是后者的8倍還多。

馬江所在的北京一家中型房地產(chǎn)公司，規(guī)模不大，實(shí)力有限，但由于和“地主方”私交不錯(cuò)，就以協(xié)議出讓的方式獲得了北京北二環(huán)邊的一塊土地。“價(jià)格非常便宜，比一般拍賣要低30%左右?！瘪R江說。

開發(fā)商支付給“地主方”的出讓金和各項(xiàng)費(fèi)用，也是補(bǔ)償給被征地住戶的資金來源?！俺鲎尳鸬牡土瑳Q定了被征地的住戶獲得的補(bǔ)償也相應(yīng)走低?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)系房地產(chǎn)經(jīng)營管理教研室主任邢亞平說，比如綠化隔離帶通常在農(nóng)村，土地使用權(quán)的所有者是農(nóng)民。他們的土地被協(xié)議出讓后，失去了生存的資源卻僅獲得微薄的補(bǔ)償。

協(xié)議出讓土地的方式，也將市面上的房產(chǎn)商分為兩類：一類是有行政資源卻沒有資本實(shí)力的“大地主”；一類是有開發(fā)實(shí)力卻取地?zé)o門的“資本家”。這些握有大量資產(chǎn)卻取地?zé)o門的房產(chǎn)商，在協(xié)議出讓土地年代陷入了無米為炊的困境。

“我們2001年就有進(jìn)軍北京的計(jì)劃，但當(dāng)年未能實(shí)施，因?yàn)槲覀兡貌坏降亍！备涣?北京)地產(chǎn)開發(fā)有限公司總經(jīng)理呂勁告訴中國《新聞周刊》。富力集團(tuán)是廣州的地產(chǎn)大鱷，在它準(zhǔn)備首次“北伐”的時(shí)候，協(xié)議出讓土地的方式正甚囂塵上。

“地不在政府手里，已經(jīng)批到各個(gè)地主方。而協(xié)議出讓的信息并不公開，不知道找誰才能拿到地?！眳蝿耪f。

直到2002年春天，地處雙井橋的五家工廠捆綁招標(biāo)，富力集團(tuán)才以31億的價(jià)格競得這塊48萬平方米的土地，這是他們在北京市場上拿到的第一個(gè)項(xiàng)目?！叭绻@塊地仍然沿用協(xié)議出讓的方式，雖然報(bào)價(jià)更低，但我們可能就拿不到?！眳蝿耪f。

而走南闖北，無往不利的萬科集團(tuán)，也在北京市場上栽了跟頭。

“萬科在北京市場上一直處于蟄伏狀態(tài)。它開發(fā)的樓盤，地段均不是很好。”虎杰投資的首席分析師張寅說。

萬科在北京的第一個(gè)樓盤落址城郊順義，距離市區(qū)尚有20多公里。其后開發(fā)的萬科星園，也是從本地房產(chǎn)大腕——北辰集團(tuán)手中購得的二手地皮，這導(dǎo)致萬科在北京做的地產(chǎn)項(xiàng)目比同地區(qū)其他項(xiàng)目售價(jià)高出約1000元／平方米。多出的房價(jià)，除了包含萬科的品牌價(jià)值外，拿不到一手土地致使土地成本高是一個(gè)重要原因。

對此，北京萬科企業(yè)有限公司的高層曾嘆息：“北京市場的地不好拿，情況太復(fù)雜?！?/p>

在有實(shí)力的開發(fā)商為無米下鍋發(fā)愁的時(shí)候，很多不具有開發(fā)資質(zhì)，但擁有行政資源的房產(chǎn)商卻靠炒賣地皮春風(fēng)得意。

“很多地段，等轉(zhuǎn)手到真正愿意開發(fā)項(xiàng)目的房產(chǎn)商手中時(shí)，已經(jīng)到了不能再炒的地步?！毙蟻喥秸f。

據(jù)了解，地處北二環(huán)的一塊工業(yè)用地，最初協(xié)議轉(zhuǎn)讓給香港一家地產(chǎn)公司。但這個(gè)公司并沒有做項(xiàng)目的誠意和實(shí)力，礙于“兩年以內(nèi)不開發(fā)，政府將收回土地”的禁令，又將土地出讓給一個(gè)發(fā)展公司。歷經(jīng)多次轉(zhuǎn)賣，最后這片地投入開發(fā)時(shí)，地價(jià)已經(jīng)有了天壤之別，“估計(jì)一平方米大概漲了一千多?！瘪R江說。

雖然決定房價(jià)的因素多元，但土地成本是其中非常重要的一塊，呂勁認(rèn)為“至少占到40%。”

多次轉(zhuǎn)手炒高的土地成本，將成為房產(chǎn)商確定樓盤價(jià)格的重要參考，增加了房價(jià)上漲的概率?！白罱K，炒高的土地成本還是會(huì)由終端消費(fèi)者來承擔(dān)。”馬江說。

亡羊補(bǔ)牢還是于事無補(bǔ)？

作為土地的所有者，大量以協(xié)議方式廉價(jià)出讓的土地，也讓政府利益蒙受損失。單從沈陽馬向東一案，便可看到土地協(xié)議對財(cái)政的重創(chuàng)。

據(jù)媒體公開報(bào)道，馬向東當(dāng)政時(shí)期，比沈陽規(guī)模略小的大連，土地交易的收入約100多億，而沈陽僅區(qū)區(qū)10多億。財(cái)政收入巨額落差的表象之下，是國家財(cái)產(chǎn)的大量流失。

同時(shí)，大量利用關(guān)系“空手套白狼”的房產(chǎn)商進(jìn)入市場后，以地?fù)Q錢也是他們牟取暴利的渠道之一。據(jù)邢亞平介紹，現(xiàn)在房地產(chǎn)開發(fā)中的各路資金，如地產(chǎn)商自備資金、施工企業(yè)的工程承包資金和購房者的預(yù)付資金，有很大一部分都是來自于銀行貸款。在這種情況下，一旦土地炒作價(jià)格超過了極限，無法支撐下去的“爛尾樓”和賣不出去的“空置樓”就會(huì)隨之產(chǎn)生，金融風(fēng)險(xiǎn)由此加劇。

2月11日出臺的4號令(《關(guān)于停止經(jīng)營性項(xiàng)目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓的補(bǔ)充規(guī)定》)，封堵了所有協(xié)議出讓土地的渠道，似乎切斷了土地交易中利用行政資源暗箱操作的根源。但邢亞平告訴記者：“目前，北京三環(huán)以內(nèi)基本已無地可圈，四環(huán)的地?cái)?shù)量也很少了?！?/p>

這讓人不得不質(zhì)疑四號令的真實(shí)作用有多大？到底是一個(gè)亡羊補(bǔ)牢的措施，還是一個(gè)于事無補(bǔ)的姿態(tài)？

北京4號令因?yàn)閷⒈本┑耐恋亟灰坠_化，而被業(yè)界稱為陽光方案，但是在這縷陽光出現(xiàn)之前，這種犧牲國家利益，成全開發(fā)商和土地持有者私立的交易方式，卻在它即將告別歷史舞臺的前夜，被發(fā)揮到了極致。