體制沉疴之患

孫亞菲

“這些天，我心里一陣陣恐慌，不知道哪天我的家人也會(huì)被染上‘非典，會(huì)被隔離。”張慧昕是北京市珠辰貿(mào)易公司的會(huì)計(jì)，“非典”的迅速擴(kuò)散讓她呆在了家里，年邁的母親和幼小的女兒都需要她照料。

以前習(xí)慣在超市購(gòu)物的她，改為一大早就去菜市場(chǎng)，買(mǎi)好夠家里兩三天用的食物儲(chǔ)存起來(lái)。

“我盡量減少外出，盡量不去人多的地方，否則很可能就把病毒帶回了家?！币褟那迦A附小停課在家的女兒被張慧昕限制出門(mén)，只是晚飯后獲準(zhǔn)在小區(qū)院內(nèi)“放風(fēng)”一小時(shí)。

看起來(lái)張慧昕對(duì)待“非典”有些反應(yīng)過(guò)激，但顧慮隨時(shí)被威脅著的生命健康這一理由，讓她的舉動(dòng)變得可以理解。付出政治上的陣痛，使老百姓的知情權(quán)終于得以申張。盡管每天以百計(jì)的增長(zhǎng)速度讓人感覺(jué)心驚肉跳，但政府目前所持的真實(shí)透明態(tài)度，仍舊得到了社會(huì)的認(rèn)可。

國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授說(shuō)，政府此舉讓大家了解了疫情的發(fā)展程度，就會(huì)以此來(lái)提高警惕，加強(qiáng)防范，而不至于像以往一樣，即使危險(xiǎn)在身邊也渾然不知。但是，他仍然警告說(shuō)：“政府是下了決心要戰(zhàn)勝這場(chǎng)瘟疫，但目前的勢(shì)態(tài)已不是短期內(nèi)所能消除和控制的?；剡^(guò)頭來(lái)想想，是誰(shuí)延誤了戰(zhàn)機(jī)？究竟哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題？如何來(lái)解決這些問(wèn)題以防患于未然？這都是值得我們認(rèn)真思考探討的?！?/p>

“條塊分離”造成混亂

“北京的疫情已經(jīng)很?chē)?yán)重了。”新上任的衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)，在4月20的新聞發(fā)布會(huì)上坦承，由于有關(guān)部門(mén)信息統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、追蹤調(diào)查等方面的工作機(jī)制不健全，致使“疫情統(tǒng)計(jì)存在較大疏漏，沒(méi)有做到準(zhǔn)確地上報(bào)疫情數(shù)字”。事實(shí)上，中國(guó)從4月初“非典”疫情蔓延時(shí)，就因統(tǒng)計(jì)數(shù)字問(wèn)題招致國(guó)際輿論非議。而此前，前衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康，就多次對(duì)媒體否認(rèn)疫情統(tǒng)計(jì)上存在問(wèn)題。高強(qiáng)的表態(tài)，可以說(shuō)是中國(guó)官方首次直面輿論質(zhì)疑，展示出正面應(yīng)對(duì)態(tài)度。對(duì)此，北京市政府也積極做出回應(yīng)。北京市委書(shū)記劉淇在新聞發(fā)布會(huì)后第二天的干部大會(huì)上，檢討自己“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，并總結(jié)了工作中存在著三點(diǎn)明顯的不足：信息不暢通，疫情統(tǒng)計(jì)數(shù)字不準(zhǔn)確；工作機(jī)制不夠健全，防治傳染病基礎(chǔ)工作薄弱；在徹底切斷傳染鏈，控制傳染源上措施力度不夠?！皯?yīng)該說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)們的認(rèn)識(shí)是非常到位的，反映了我們公共衛(wèi)生體系的病因所在?！北本┐髮W(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院中國(guó)衛(wèi)生政策與管理研究中心胡詠華副主任表示，“非典”疫情中可能存在故意瞞報(bào)、漏報(bào)的情況，但并非問(wèn)題的主流，更大原因是有關(guān)部門(mén)對(duì)SARS這種新型傳染病認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)由于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)機(jī)制協(xié)調(diào)不夠、運(yùn)行不暢，造成對(duì)信息的收集、處理和管理不力。集中爆發(fā)一次大面積的烈性傳染病，在歷史上看是“小概率事件”，幾乎是“百年一遇”，但若一旦發(fā)生，就可能帶來(lái)災(zāi)難性的傷害，尤其考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生體系防御能力。據(jù)胡詠華介紹，我國(guó)的衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)始自20世紀(jì)50年代，是仿照蘇聯(lián)的模式逐步建成的，其特點(diǎn)是按醫(yī)療和預(yù)防兩大體系來(lái)構(gòu)建。從2002年開(kāi)始，國(guó)家就開(kāi)始打破“蘇式模式”的防疫站體系，借鑒歐美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，把疾病預(yù)防和衛(wèi)生監(jiān)督分離，前者改革為各地的“疾病預(yù)防控制中心”，主要負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生中的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、政策制訂、應(yīng)急等事務(wù)；而后者則職能行政化，側(cè)重對(duì)衛(wèi)生狀況和食品安全等進(jìn)行監(jiān)督檢查。2002年1月23日，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（CDC）正式成立，有輿論稱(chēng)，這是中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上一件“具有里程碑意義的大事，必將對(duì)社會(huì)方方面面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響”。至2002年9月，中國(guó)已有25個(gè)省、市、自治區(qū)防疫站完成改組，一個(gè)稚嫩的“中央——省——市——縣”四級(jí)預(yù)防控制體系初步建立。盡管防疫站進(jìn)行分離后職責(zé)更清晰，從中央到地方層層“設(shè)卡”的模式也看似“完美”，然而事實(shí)上，由于各地“疾控中心”的歸屬問(wèn)題，造成了關(guān)鍵時(shí)刻的運(yùn)行不暢。一位不愿意透露姓名的學(xué)者向中國(guó)《新聞周刊》表示，從縱向來(lái)看，上一級(jí)“疾控中心”和下一級(jí)機(jī)構(gòu)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，表面上賦予了上一級(jí)一些管理職能，而實(shí)際上，下一級(jí)“疾控中心”的人事任免、財(cái)政撥款等權(quán)力，全都?xì)w屬于地方，從而造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理上的條塊分割狀態(tài)。因此，根據(jù)自身利益，當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)重大疫情時(shí)，“疾控中心”首先會(huì)向其直接的當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)匯報(bào)，然后根據(jù)主管部門(mén)反饋的態(tài)度和要求，再?zèng)Q定是否或如何向上一級(jí)機(jī)構(gòu)匯報(bào)情況?！斑@就使得上一級(jí)機(jī)構(gòu)收集到的信息，一是晚，二是可能失真。如果處于重大烈性疫情時(shí)期，就可能因這種信息系統(tǒng)的緩慢延誤，造成非常嚴(yán)重的后果。”這位學(xué)者如是說(shuō)。在橫向上，各地“疾控中心”與醫(yī)院的關(guān)系，也阻礙了信息的收集整理。在中國(guó)，醫(yī)療體系層級(jí)結(jié)構(gòu)混亂已為多方詬病。在一個(gè)地方，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的歸屬多種多樣，一般分為五大塊：中央部屬、省直屬、地方分級(jí)管理（市、區(qū)、縣）、企業(yè)管轄以及部隊(duì)（軍隊(duì)武警）直轄。這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般直接對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)，所以，作為地方衛(wèi)生部門(mén)，就無(wú)法統(tǒng)計(jì)到直屬上一級(jí)管轄的醫(yī)院的信息。在4月20日的新聞發(fā)布會(huì)上，面對(duì)記者關(guān)于“信息披露緩慢”的質(zhì)疑，高強(qiáng)做了比較懇切的解釋?zhuān)涸诒本┑貐^(qū)的175家二級(jí)以上醫(yī)院中，各自歸屬不同，其中還有16家軍隊(duì)、武警所屬醫(yī)院。醫(yī)院彼此之間缺乏有效的聯(lián)系，信息互不溝通，資源不能整合，造成疫情統(tǒng)計(jì)困難和不準(zhǔn)確。

孱弱的疾病防控體系“這次‘非典事件，是我們?cè)跒?0多年來(lái)失策的公共衛(wèi)生政策買(mǎi)單?！北本┐髮W(xué)一位從事衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究的人士表示，缺乏一個(gè)垂直化管理、有準(zhǔn)備有活力的公共衛(wèi)生體系，是致使“非典”控制乏力的原因所在?！熬科涓?，在于對(duì)公共衛(wèi)生認(rèn)識(shí)不足，是推行分級(jí)財(cái)政之失?！睋?jù)了解，中國(guó)在1978年之前，有非常完備的公共衛(wèi)生體系，關(guān)鍵一點(diǎn)在于：國(guó)家非常重視公共衛(wèi)生事業(yè)，給予了大量人財(cái)物上的保證。國(guó)家強(qiáng)有力的保障和支持，使中國(guó)不僅在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)避免了發(fā)生大規(guī)模瘟疫，而且在國(guó)際上也塑造了極為良好的形象。中國(guó)的公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)被聯(lián)合國(guó)衛(wèi)生組織推廣到國(guó)際上，成為他國(guó)競(jìng)相效仿的“樣板”。

然而，情況在80年代中期發(fā)生了改變。當(dāng)時(shí)，國(guó)家推行分級(jí)財(cái)政改革，一些原屬中央的單位，其人財(cái)物管理權(quán)限被劃到地方，防疫站正在此列。

這位專(zhuān)家說(shuō)，由于地方行政首腦們與政績(jī)相連的“經(jīng)濟(jì)掛帥”思維，往往重視那些效益好的行業(yè)和部門(mén)，因此，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)如醫(yī)院等有較大投入產(chǎn)出比的單位，往往能得到政府的青睞和關(guān)照，而帶有公共衛(wèi)生服務(wù)、屬“消耗型”的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)很難得到保證?！斑@樣一個(gè)人、財(cái)、物、經(jīng)驗(yàn)都匱乏的機(jī)構(gòu)，如何能經(jīng)受得起21世紀(jì)這場(chǎng)劇烈瘟疫的挑戰(zhàn)呢？”“這場(chǎng)炎疫將對(duì)北京帶來(lái)嚴(yán)峻的考驗(yàn)?！盬HO成員貝克丹日前談到中國(guó)的SARS狀況時(shí)，頗有些憂(yōu)心地指出，中國(guó)政府必須加大對(duì)那些人力和物力資源都極為匱乏的省份的投入，否則中國(guó)將“可能面對(duì)史無(wú)前例的疫災(zāi)”。SARS的迅速蔓延，讓國(guó)家額外掏出20億元來(lái)應(yīng)急。中國(guó)在公共衛(wèi)生事業(yè)上的投入少、重視不夠的惡果正在顯現(xiàn)。在中國(guó)，2000年的衛(wèi)生總費(fèi)用為4763.97億元，占GDP的不到6％。從1980年起，政府衛(wèi)生支出逐年下降，20年時(shí)間，平均每年下降１個(gè)百分點(diǎn)。其間，國(guó)家在公共衛(wèi)生建設(shè)上的投入十分有限。2000年以來(lái)，中央對(duì)西部疾病控制基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政投資為8億元，對(duì)中部地區(qū)的疾控專(zhuān)項(xiàng)撥款為12億元，CDC一期建設(shè)約為6個(gè)億，疫情報(bào)告系統(tǒng)建設(shè)投入2億元，平均下來(lái)，中央對(duì)公共衛(wèi)生的投入僅為每人2元。捉襟見(jiàn)肘的中國(guó)疾病預(yù)防控制體系自然十分孱弱。北京市海淀區(qū)“疾控中心”的一位人士告知，他們“中心”至成立以來(lái)自今仍沒(méi)有辦公地點(diǎn)，一般公務(wù)尚無(wú)法進(jìn)行，遑論對(duì)疫情進(jìn)行有效控制。2002年9月，在由CDC組織召開(kāi)的中國(guó)首次“疾控中心主任年會(huì)”上，CDC主任李立明總結(jié)了當(dāng)前公共衛(wèi)生預(yù)防控制機(jī)構(gòu)存在的五大問(wèn)題，第一條就是“經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足”。他還提到疾病監(jiān)測(cè)和信息報(bào)告系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，對(duì)新發(fā)傳染病缺乏訓(xùn)練有素的應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍和保障機(jī)制，以及缺乏可持續(xù)性發(fā)展的設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、人員和政策保證等問(wèn)題。不想這些問(wèn)題，在此次“非典”戰(zhàn)役中，全部被印證。

亟需快速反應(yīng)的公共應(yīng)急機(jī)制高強(qiáng)在新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)中外記者坦承：“衛(wèi)生部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件準(zhǔn)備不足，防疫體系比較薄弱，當(dāng)非典型肺炎疫情出現(xiàn)后，沒(méi)有及時(shí)對(duì)全國(guó)的疫情制訂統(tǒng)一的收集、匯總、報(bào)告制度，要求不明確，指導(dǎo)不得力。”

專(zhuān)家們總結(jié)SARS傳播的教訓(xùn)時(shí)一致表示：建立一個(gè)快速反應(yīng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制，是未來(lái)預(yù)防重蹈覆轍的必要舉措。

中國(guó)衛(wèi)生政策與管理研究中心常務(wù)副主任海聞教授表示，國(guó)家應(yīng)該對(duì)疾病控制防疫系統(tǒng)進(jìn)行垂直管理?！拔覀儜?yīng)該首先明白，政府的職責(zé)就在于服務(wù)，而公共衛(wèi)生事關(guān)全體公民，需要大量投入，市場(chǎng)之手已經(jīng)對(duì)它失靈。所以，政府當(dāng)義不容辭承擔(dān)起責(zé)任，建立一套自上而下的管理體系和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，切實(shí)保證公民健康和社會(huì)穩(wěn)定?！?/p>

事實(shí)上，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)在此問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。SARS爆發(fā)后，溫家寶、吳儀就多次召開(kāi)會(huì)議，提出建立國(guó)家級(jí)公共應(yīng)急機(jī)制問(wèn)題，有關(guān)方面的學(xué)術(shù)探討和調(diào)研正緊鑼密鼓地進(jìn)行。

“公共衛(wèi)生從中央到地方都比較缺乏，存在不少體制上的問(wèn)題，但不是一時(shí)半會(huì)能解決的?！毙l(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所研究員李衛(wèi)平，長(zhǎng)期以來(lái)從事衛(wèi)生體制和經(jīng)濟(jì)的研究，曾多次就中國(guó)衛(wèi)生體制中的問(wèn)題向有關(guān)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)提出建議。但她拒絕在此時(shí)談?wù)摗懊舾小钡捏w制問(wèn)題，“目前大家都在搶險(xiǎn)，怨氣比較多，人心浮動(dòng)，等事后，會(huì)有一個(gè)認(rèn)識(shí)和反思的過(guò)程。”

事實(shí)上，她一直在關(guān)注著SARS防治的進(jìn)展?fàn)顩r，并據(jù)此提出六項(xiàng)建議：國(guó)家建立疾病疫情預(yù)警系統(tǒng)的指標(biāo)體系以及相關(guān)的公共財(cái)政政策；為迅速控制、醫(yī)治SARS，國(guó)家必須進(jìn)行緊急財(cái)政撥款，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)SARS患者進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)療救助；建立垂直的公共衛(wèi)生服務(wù)體系的問(wèn)責(zé)制，建立疾病的公共信息系統(tǒng)，政府設(shè)定預(yù)警的等級(jí)，媒體與大眾參與等級(jí)的監(jiān)督；國(guó)家展開(kāi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急公關(guān)，獎(jiǎng)勵(lì)有貢獻(xiàn)的醫(yī)務(wù)人員；準(zhǔn)確、及時(shí)、公開(kāi)的動(dòng)態(tài)數(shù)字報(bào)告，有利于恢復(fù)消費(fèi)者和投資者信心；政府在低密度人口的郊區(qū)，建立統(tǒng)一的隔離與治療區(qū)。

曾與李衛(wèi)平合作進(jìn)行研究的一位學(xué)者建議說(shuō)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)從法律上來(lái)保障和完善公共衛(wèi)生財(cái)政政策和應(yīng)急機(jī)制的建立?！捌┤缑绹?guó)，設(shè)有國(guó)家預(yù)警系統(tǒng)，情況到了黃色，應(yīng)該由哪些部門(mén)來(lái)配合，財(cái)政該做出何種預(yù)算，到了紅色一級(jí)警戒線時(shí)，國(guó)家又應(yīng)該如何反應(yīng)，可以調(diào)動(dòng)什么樣的資源，等等，都很明確。這些我們都可以借鑒，然后以法律法規(guī)把它們確定下來(lái)，遇到類(lèi)似情況就依法執(zhí)行?！?/p>

“這不是一項(xiàng)單一的衛(wèi)生方面的工程，需要社會(huì)多方配套。尤其是要改進(jìn)政府官員中的一些行為模式。”國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授指出，要建立一套行之有效的公共預(yù)警機(jī)制，必須加強(qiáng)新聞媒體、人大會(huì)議、民主黨派以及社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度。同時(shí)，他表示，SARS防治也暴露了中國(guó)行政體制上的根本弊端，“已到了非改不可的程度了”。

他把這些弊端總結(jié)成四句話：政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化。“有利益拼命搶?zhuān)胸?zé)任往上推，都等著最高層來(lái)做決定，這樣一個(gè)不負(fù)責(zé)任的體制，怎么會(huì)不出問(wèn)題呢？”

不少官員沒(méi)有對(duì)公眾負(fù)責(zé)的意識(shí)，一心只對(duì)上、對(duì)自己的官位負(fù)責(zé)的心態(tài)，也是使疫情得以延誤的重要原因。有評(píng)論憤怒地表示，SARS之所以造成如此嚴(yán)重的后果，是因?yàn)椤霸诮┗惻f的體制上，還躺著一群昏庸的官僚?！?/p>

兩名部級(jí)高官被同時(shí)解職，無(wú)疑給中國(guó)“官本位”的體制敲響了警種。國(guó)務(wù)院日前成立了由吳儀任總指揮的防治非典型肺炎指揮部，并派出專(zhuān)門(mén)督查組，奔赴各地監(jiān)督檢查疫情，防止地方弄虛作假，敦促各地全力以赴抵抗“非典”。

目前誰(shuí)也無(wú)法預(yù)料“非典”還將流行多長(zhǎng)時(shí)間，但人們有理由相信，在未來(lái)的時(shí)間里，SARS打下的烙印，必將成為中國(guó)行政體制改革的一股推動(dòng)力。

這之于發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，未嘗不是一件好事。