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    風(fēng)暴之后的權(quán)力回歸

    2003-05-30 15:22:36李彬彬
    中國新聞周刊 2003年25期
    關(guān)鍵詞:效益審計工作財政

    沈 冰 李彬彬

    這個夏天,“審計風(fēng)暴”震撼著民眾的心。7月,剛好60歲的李金華留給人們是一個格外硬朗的形象。6月25日,這位國家審計署審計長向全國人大常委會作了“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。

    當(dāng)天,審計署的官方網(wǎng)站全文發(fā)布,新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載。瞬間,這個內(nèi)容全面、措辭坦率的報告引起了熱烈反響。這是李金華本人也沒想到的

    近年來審計署被上下寄予厚望。“審計署要成為中國廉政署、法治署、正氣署”,這是朱钅容基的期望?!拔桓?、權(quán)更重的強勢審計署”,這是一些學(xué)者的判斷。 但李金華的心中有一個自己的定位:“審計就是國家財產(chǎn)的看門狗”。

    7月4日,審計署公布《審計署二00三至二00七年審計工作發(fā)展規(guī)劃》?!靶б鎸徲嫛北灰郧八从械母哒{(diào)推出。許多民間聲音認為這是一次“審計變法”。審計署的職能、工作方式發(fā)生了根本變化——從原先監(jiān)管國資的真實合法到現(xiàn)在同時監(jiān)管國資的使用效益。

    這是否意味著審計署的權(quán)力被放大或真正回歸?實踐中是否如此?還不得而知,但從中人們還是感到新一屆政府支持下的這次“審計風(fēng)暴”及“審計變法”中新的變化。

    7月8日,中國《新聞周刊》、中央電視臺《經(jīng)濟半小時》對國家審計署審計長李金華進行了聯(lián)合專訪。

    “審計風(fēng)暴的影響我也很意外”

    記者:這次公布的2002年審計報告引起了巨大的反響,被人們稱為“審計風(fēng)暴”,這樣的結(jié)果在您的意料之中嗎?

    李金華:這個反響確實在意料之外,我感到老百姓越來越關(guān)注審計部門的聲音。事實上,這次報告在審計內(nèi)容上跟往年報告相比,并沒有實質(zhì)上的區(qū)別。比如,今年被審計部門跟去年相比沒有增加;違規(guī)資金總量上變化也不大,只是審計披露的問題更加明顯。

    這種情況正是我們希望看到的,我們可以借助公眾輿論的力量,讓全社會來共同努力解決這些問題。僅靠審計署肯定是不夠的。

    記者:輿論認為2002年的審計報告“措辭嚴厲前所未有”,您怎么看?

    李金華:措辭確實更為嚴厲,我最后修改了報告,在內(nèi)容上改動不大,但是在措辭上更為嚴厲。比如財政部為本系統(tǒng)安排預(yù)算支出的問題,在年初安排預(yù)算時,有部分資金沒有批復(fù)落實到具體部門和項目,而是在年度執(zhí)行中以追加方式再進行分派。這種做法不符合《預(yù)算法》。這已經(jīng)是多次提出的問題,雖然情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn),但是這次是下定決心想要解決,因此,在措辭詞上更為嚴厲一些。

    記者:從1998年來,審計財政部發(fā)現(xiàn)的問題就頻頻見諸審計報告,為什么會如此長期關(guān)注財政部門的問題呢?

    李金華:財政審計是國家審計的首要職責(zé),國外審計總是講要對納稅人負責(zé),他要告訴納稅人,那些錢是怎么花的?花得怎么樣?我們國家的審計也是要監(jiān)督財政,這些稅收部門收上來的錢財政是如何使用和管理的,我們要對老百姓有個交代。

    財政部部長金人慶是我的同學(xué),但是我告訴他我的眼睛是始終盯著你的,他也能夠理解。有人說審計長和財政部長的關(guān)系會不太好,我認為,我們是矛盾的對立統(tǒng)一體。

    記者:這次社?;鸸芾砗褪褂卯?dāng)中的問題,在專項資金和中央本級預(yù)算中被當(dāng)作一個主要的問題提出,這是前所未有的一次,內(nèi)在動因是什么?

    李金華:我們的社會保障體系是從無到有逐漸建立起來的,這是老百姓的切身利益。監(jiān)督社保資金也是我們的職責(zé)。社?;鸨徊灰?guī)范使用和管理甚至被挪做它用,讓我感到很痛心,我想原因在于社?;疬@一塊的法律法規(guī)和管理體制還不夠健全,要完全規(guī)范運行還需要一個過程。

    事實上,這一塊的審計還是比較復(fù)雜的,因為涉及的人很多,層次很多,涉及到不同部門和不同階層,矛盾較多。我想我們要做的就是促使它從制度上、法規(guī)上不斷走向完善。

    記者:建行和農(nóng)發(fā)行的問題引起了媒體的高度關(guān)注?銀行問題因為審計報告而備受關(guān)注這恐怕是第一次吧?

    李金華:這確實是一個有趣的現(xiàn)象,因為這次揭露出農(nóng)發(fā)行私設(shè)小金庫的問題是一個老問題,不光是農(nóng)發(fā)行,其他的四大國有商業(yè)銀行以前也有過這種問題,甚至在去年“小金庫”問題還被當(dāng)作一個很重要的問題來講,但是卻不像這一次受關(guān)注。而建行的消費性貸款不規(guī)范,則是金融風(fēng)險的一種新的表現(xiàn),值得注意。事實上,我們對于金融的審計是經(jīng)常性的,在每年的報告中都有。

    “效益審計就是要檢查財政資金的使用效果”

    記者:效益審計是往年的報告和工作計劃中所沒有的,這一次五年規(guī)劃中提出向效益審計轉(zhuǎn)變應(yīng)該怎樣理解?

    李金華:所謂效益就是錢不但要用到位,還要用的好,包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等很多方面。效益審計是更高層次的審計目標,也是審計工作的發(fā)展方向。所謂的效益審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以,在這方面我們一定要轉(zhuǎn)變觀念,不要一提效益審計,就想到企業(yè)審計。在市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)的效益問題最終要由市場來評判,任何政府機關(guān)都代替不了這只“看不見的手”,這不光是人員素質(zhì)的問題,更是一個職責(zé)、職能和機制的問題。

    記者:效益審計的目標在五年規(guī)劃中被著重強調(diào),但是,很多學(xué)者認為,在目前的條件下,這是不可完成的任務(wù),您怎么看?

    李金華:這種疑惑是存在的,最直接的原因就是我們目前還沒有一個真正的效益評價體系,這就意味著,我們還不能大規(guī)模地展開全面的效益審計,因為沒有把握的我們不會急于去做。但是,我想我們現(xiàn)在可以做的是一些非常明顯的圍繞效益的審計,重點揭露由決策失誤和管理不善造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問題。比如,一個機場,修建時預(yù)計年旅客量為幾百萬,但是修成后連10%還達不到。這就是效益審計要分析的問題,修機場的錢雖然到位了,但是,這些錢的使用效益是有問題的。

    記者:效益審計是否意味著審計署權(quán)力的放大?

    李金華:事實上,效益審計一直以來是法律賦予審計署的權(quán)力的一部分,《中華人民共和國審計法》規(guī)定,審計機關(guān)對審計范圍內(nèi)所列的財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益,依法進行審計監(jiān)督。只不過以前這方面做的比較少,更多的是在合理和合法的層面?,F(xiàn)在我們向效益審計轉(zhuǎn)化是我們權(quán)力的一種回歸,而非放大。

    “讓全社會來監(jiān)督被審計部門”

    記者:五年規(guī)劃中,審計結(jié)果公告制度建立被認為是一大進步,這種公告將是哪些層面的,應(yīng)該如何理解?

    李金華:我想這是對于老百姓知情權(quán)的一種尊重,我們審計和評價的結(jié)果需要向老百姓有一個交代。事實上,我們審計的大部分是老百姓納稅交上來的錢,這些錢是怎么花的,花的怎樣,我們需要告訴公眾。

    我們規(guī)劃明確提出,除涉及商業(yè)秘密、國家秘密以及不宜公布的內(nèi)容之外,都應(yīng)進行公告。

    記者:通過公告,我們是否在尋求一種支持,進而對于我們工作有所推動?

    李金華:一方面我們通過公告讓人們看到審計結(jié)果,讓全社會來監(jiān)督被審計部門,另一方面,我想我們自身也需要公眾的監(jiān)督,我們公告的內(nèi)容就是我們工作的內(nèi)容,做的怎么樣一目了然,這一點更重要。事實上,這一點對我們的壓力非常大。

    記者:你曾說過,審計工作是服務(wù)工作,但表面上卻是得罪人的工作,你不怕得罪人嗎?

    李金華:我想習(xí)慣了就好了,我原本也有這個感覺,審計就是得罪人的,但是肯定得有人做這件事,我們就是吃這碗飯的,所以一方面我們不怕得罪人。另一方面我們也不盡是得罪人的,我們發(fā)現(xiàn)問題,幫助這些單位加以糾正,吸取教訓(xùn),加強管理,最終還是會取得大家的理解的。我想審計工作就是促進政府行為的公開透明,這關(guān)系到我們的民主法制建設(shè)。

    “財政審計是第一重點”

    記者:審計署20年來在審計職能上有哪些轉(zhuǎn)變?

    李金華:我們的審計在剛開始的時候,類似于財務(wù)大檢查,檢查偷漏稅、檢查應(yīng)該上繳財政的錢是否已經(jīng)交了,主要是針對收入這個層面。之后,我們開始在收入和支出兩個方面都進行審計,檢查收入和支出。最近在我們制定的今后五年審計工作發(fā)展規(guī)劃里,又有一個新的轉(zhuǎn)變,開始以支出審計為主。其實,這是國際審計的潮流,主要審計支出這一塊,查錢用在哪?怎么用?比如去年中央財政支出大約是13000億,其中7000億在中央本級進行安排,其他的6000億由中央向地方轉(zhuǎn)移。我們就是要審清這些錢用的到底怎么樣。

    記者:審計是一種事后監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題后的糾錯功能如何體現(xiàn)?

    李金華:因為審計是不能參與決策過程的,所以我們只能在事后或過程當(dāng)中審查。但是,當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)這個問題的時候,我們會及時把它提出來,這就會引起有關(guān)各方的高度重視,雖然有些問題一下子得不到解決,但是我們要繼續(xù)審計,繼續(xù)提醒有關(guān)各方,讓問題最終得到解決。

    記者:五年規(guī)劃中,對于審查對象的排序是:財政審計、金融審計和國企審計,這是否意味著我們將財政審計作為重中之重來抓,我們的精力和人力會怎樣分配?

    李金華:財政審計是我們的第一重點,我們會投入大約50%的人力和精力去做這一塊,但是,與其他的一些國家不同,我們不會100%的進行財政審計,因為我們銀行和大型企業(yè)都屬于國家所有,因此這決定了我們的審計將是比較全面的,但是重點突出。

    另外,我們還在今后的工作中加大保險行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)督,對這些行業(yè)的審計難度非常大,因為他們更為專業(yè),技術(shù)上也更為復(fù)雜,影響面也會比較廣。 ■

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