民間事務(wù)觸動中國外交改革

胡　奎　吳佩霜

近年來，中國外交的天平開始向民間事務(wù)傾斜。外交不只是領(lǐng)導(dǎo)人出訪這樣的“高級事務(wù)”，“國家利益”應(yīng)當具體為每一個中國公民、僑民在海外的民間利益

在6月，柏林的一家法庭有一個令當?shù)厝A人格外注目的庭審出席旁聽的有2名中國外交官。

一名德國被告在庭上被指控謀殺了一名叫胡鵬的中國留學(xué)生。

為什么不請使館幫忙

“以前，不少留學(xué)生都曾抱怨中國使館人員對他們的事務(wù)關(guān)心得不夠。但這次，中國大使館在胡鵬遇害后，向德國有關(guān)部門提出了嚴懲兇犯的強烈要求，做了許多工作。這讓我們在德國的留學(xué)生和華人深受鼓舞”。一位剛從柏林回國的留學(xué)生劉小姐對中國《新聞周刊》說。

張林（化名），一位不久前剛剛“逃”離日本回到北京的中國青年，在向中國《新聞周刊》回顧起至今令他心有余悸的日本之行時，眼里依然充滿惶惑：“當時沒有人告訴過我，中國駐日使館能為我提供什么幫助?！?/p>

此時的張林坐在北京一家熱鬧的餐吧里，感受著窗外的燦爛陽光。這與一年前他在日本京都的一所國際語言學(xué)院的生活情景相比，簡直是天地之別。

“學(xué)校占用大量的上課時間，讓我替附近的一家飯店義務(wù)勞動，甚至工作到深夜?！迸c他同在這所學(xué)校就讀的30多名中國留學(xué)生，也都被學(xué)校介紹去建筑工地、養(yǎng)老院、飯店等地非法打工，以交納每年高達80多萬日元的學(xué)費。張林在半年多的留學(xué)生活里，獲得的正式上課時間未超過1個月。

但，面對如此不公平的待遇，他們沒有人想過去尋求中國駐日使館的幫助，“外交是國家大事，怎么會管這些雞毛蒜皮的‘小事呢？”張林說。

在當?shù)刂袊魧W(xué)生中，口耳相傳著使領(lǐng)館官員對中國公民態(tài)度冷漠的說法。張林最后通過與國內(nèi)中介公司的交涉并幾經(jīng)周折，才拿到學(xué)校退回的不足1/3的學(xué)費，黯然回國。

在剛剛從英國訪問歸來的清華大學(xué)國際問題學(xué)者龐中英看來，中國外交人員以往眼里過多地看重領(lǐng)導(dǎo)人出訪和事關(guān)“國家利益”這樣的“高級事務(wù)”，而對于涉及中國公民、僑民等民間利益的“低級事務(wù)”關(guān)心不夠。

不過，這種狀況似乎在悄悄地改變。尤其是近年來，中國外交的天平開始向民間事務(wù)傾斜。

帕勞風(fēng)波的典型意義

張林并不知道，中國外交部在2000年曾首次出臺了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》，其目的是“為了方便中國公民在國外旅行、工作、學(xué)習(xí)或居留期間，通過中國駐外使領(lǐng)館維護自己的正當權(quán)益?！?/p>

今年5月中旬，這份《指南》有了新版本，比原版的實用性和可操作性更強。

“目前，多數(shù)國內(nèi)公民對領(lǐng)事及領(lǐng)事保護還不甚了解，在認識上還存在各種誤區(qū)，在受到侵害時不懂得利用領(lǐng)事保護來維護自己在國外的合法權(quán)益。”中國外交部領(lǐng)事司司長羅田廣近日在接受中國《新聞周刊》專訪時說。

這位官員坦承：“我們在領(lǐng)事工作中遇到許多新問題，尤以境外勞務(wù)糾紛、經(jīng)濟糾紛以及一些危及中國公民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)案件最為突出?！?/p>

發(fā)生在西太平洋島國帕勞的勞務(wù)糾紛事件，也許是中國領(lǐng)事保護工作新面貌的典型。

2003年3月，帕勞ORIENTEX制衣廠出現(xiàn)了債務(wù)糾紛，經(jīng)營方（臺商）撤走了設(shè)備及管理人員，200多名中國女工無法領(lǐng)取工資、押金和回國機票費用，生活無著，并不時受到黑社會的騷擾。4月11日，工人在舉行針對雇主的抗議活動時與警方發(fā)生沖突，6名工人被捕，其余在原廠內(nèi)被集體監(jiān)管。

中國與加羅林群島的這個袖珍島國尚未建交，在該國的領(lǐng)事事務(wù)由駐密克羅尼西使館代管。3月底，帕勞方面照會中國駐密克羅尼西亞聯(lián)邦使館稱，這些勞務(wù)人員持當?shù)匾患移髽I(yè)的邀請函來帕勞為這家企業(yè)工作，這種邀請函在帕勞共和國不具有法律效應(yīng)。帕勞在遣返上述人員方面存在嚴重困難，希望中國政府提供協(xié)助。

這批勞務(wù)人員涉及到國內(nèi)不同主管部門，又分別來自6個省市，跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)處理的難度很大。中國外交部為此召集了緊急協(xié)調(diào)會。4月14日，駐密克羅尼西亞使館工作人員先期抵帕，先后約見帕政府要員并探望了勞務(wù)人員。經(jīng)過交涉，帕方很快釋放了被拘工人，并同意不予起訴。

國內(nèi)工作組于16日抵帕，探望了勞務(wù)人員，并建議請國內(nèi)派包機接回勞務(wù)人員。鑒于包機飛行涉及的一系列技術(shù)問題，外交部立即投入了準備工作，如：了解帕機場可降機型、聯(lián)系航空公司等。17日，根據(jù)工作組建議，領(lǐng)事司即著手落實包機方案，包括與航空公司商定包機費用、架次；請使館人員辦理包機降落許可、勞務(wù)人員離境手續(xù)等。4月21日，216名滯留帕勞的勞務(wù)人員乘坐兩架廈門航空公司包機安全抵達上海浦東國際機場。

帕勞事件只是諸多事件中醒目的一件。2000年6月，未建交國所羅門群島發(fā)生政變，對中國僑民的生命安全構(gòu)成嚴重威脅；同年6月，英國多佛爾發(fā)生貨柜卡車悶死58名中國非法移民事件；2001年10月，韓國漁船泰倉號悶死25名中國非法移民并拋尸入海案；同年6月、9月，中國在菲律賓、也門工程人員遭綁架案；2002年初，中國在新加坡1138名勞務(wù)人員匯款被騙案；2003年1月，中國漁民在斯里蘭卡水域作業(yè)時被斯一武裝組織炮艇擊沉案等等重大案件，中國政府均主動對中國公民實施領(lǐng)事保護，通過外交途徑進行多次交涉，大部分獲得解決。

北京的外交學(xué)院教授周尊南認為，中國外交部在這些涉及中國公民的國際糾紛上，反應(yīng)越來越迅速，處理力度也在加大，顯示中國領(lǐng)事保護工作在走向成熟。

外交官出身的周尊南指出：“新《指南》的出臺對駐外領(lǐng)事官員的行為是一種更高的規(guī)范，如果他們沒有盡到職責(zé)，公民就可以向外交部領(lǐng)事職能部門、紀檢委和監(jiān)察局投訴?！?/p>

“3000萬+1600萬中國人”的利益

根據(jù)領(lǐng)事司提供的數(shù)據(jù)：中國在外的華僑、華人約有3000多萬人。2002年因公因私出境中國公民約有1600萬人。隨著中國國際化程度的日益加深，這兩個數(shù)字在與日俱增。

2000多年的海外移民歷史，使今天中國人的足跡遍布世界120多個國家和地區(qū)。

1740年，荷蘭殖民者在爪哇、巴達維亞（今雅加達）制造了“紅溪慘案”，屠殺華僑近萬人。第二年荷蘭派使者來華謝罪時，乾隆大帝卻回答說：“天朝棄民，不惜背祖宗廬墓，出洋謀利，朝廷概不聞問?！?/p>

歷史的事實是：在19世紀70年代以前，中國在外國從未設(shè)過領(lǐng)事館。1870年以后，由于大批契約勞工出國，清政府才開始在外國設(shè)立領(lǐng)事館。但當時中國已淪為半殖民地社會，在與外國的領(lǐng)事關(guān)系中根本得不到平等待遇，更談不上保護海外華僑權(quán)益。

中國的近代史也是一部華工血淚史。1851年后中國大批勞工前往澳洲淘金，1859年達到42000人。淘金熱興起后，在澳的歐洲白人掀起一股排華惡浪，實施“白澳政策”，華工遭到任意毆打、槍殺、集體驅(qū)逐，大批華工死亡，華工人數(shù)由1888年的50000人銳減到1901年的32000人。

1949年國民黨政府崩潰前，中國在外國設(shè)立了85個領(lǐng)館，但是國民黨政府根本無心顧及國外僑民的合法權(quán)益，廣大僑胞深感自己是“海外孤兒”。

1954年的《中華人民共和國憲法》中明文規(guī)定：“中華人民共和國保護國外華僑的正當?shù)臋?quán)利和利益?！钡捎谖鞣绞澜缁旧喜怀姓J中華人民共和國，而當時的老華僑拿的仍是“中華民國”的護照，不能換取“中國人民共和國”的護照，新中國對他們的保護有一定的障礙。

隨著其后兩次建交高潮的到來和中國國力的增強，中國實現(xiàn)領(lǐng)事保護的條件越來越成熟和完善。護僑意識在《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護法》和《海商法》中都得到體現(xiàn)。1979年7月，中國加入了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，標志著中國領(lǐng)事保護工作走進了新的發(fā)展階段。

根據(jù)外交部領(lǐng)事司提供的數(shù)據(jù)顯示：改革開放前，中國在外國僅設(shè)了7個領(lǐng)館，同外國簽訂的領(lǐng)事條約僅有3個?，F(xiàn)在，中國在外國設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)共有65個，外國在國內(nèi)設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)有79個，在港、澳地區(qū)設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)有118個，中國同外國簽訂的領(lǐng)事條約、互免簽證協(xié)定共約有140多個。

但這些顯然還不夠。重要的是，中國外交部門和官員在領(lǐng)事保護方面的意識和經(jīng)驗都有普遍有待提升。在近來中國外交部官員與網(wǎng)友們的多次對話中，話題集中在“外交部如何改進駐外領(lǐng)事的素質(zhì)”，網(wǎng)友們表達的一個不滿是，中國駐外使領(lǐng)館官員素質(zhì)和態(tài)度欠佳。

怎樣的“負責(zé)任大國”？

在龐中英看來，以帕勞糾紛、烏克蘭學(xué)生沖突等事件為代表，是中國外交天平開始重新定位的重要契機。

5月底到6月初，中國國家主席胡錦濤的首次出國訪問大獲成功。此前的4月下旬，中國新總理溫家寶應(yīng)邀出席東盟的一個防治SARS峰會，其坦誠合作的態(tài)度贏得了東盟領(lǐng)導(dǎo)人的肯定。這些都被視為中國新領(lǐng)導(dǎo)人塑造負責(zé)任大國形象的一個重要舉措。

作為負責(zé)任大國，中國在遵守國際慣例和履行國際義務(wù)上作出努力的同時，更需要以切實行動做到對本國公民乃至本民族僑民負責(zé)。龐中英認為，這需要中國外交從思維到體制的改革。

他指出，外交與內(nèi)政相分離，曾是各國外交的普遍特點。但現(xiàn)在，國際外交領(lǐng)域流行的趨勢是，外交與內(nèi)政內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，日益走向融合。中國也不例外，甚至更為迫切。

現(xiàn)實的情況是，隨著中國經(jīng)濟與社會的日益國際化，中國公民和企業(yè)的涉外糾紛越來越多，這要求中國的外交官員們投放越來越多的精力，外交官們口頭抽象的“國家利益”將因此具體化為一個個公民與企業(yè)利益。

令人高興的是，有關(guān)護僑和海外領(lǐng)事保護問題的討論，已是“中國外交論壇”上網(wǎng)友們與外交官員們之間互相交流的一大熱點。第四媒體正成為中國外交官員與公眾交流的重要通道。外交部新聞司網(wǎng)絡(luò)處李姓官員透露，外交部網(wǎng)站從2001年11月開通以來，點擊率已達44萬次。

專家認為，這也是中國外交工作由封閉的政府單一行為，轉(zhuǎn)向聽取并凝聚公眾意志的開放行為的重要表現(xiàn)。

曾經(jīng)在外交部工作過的龐中英認為，中國外交目前在對于許多民間事務(wù)的處理上，仍較多地倚重于領(lǐng)導(dǎo)人的批示與重視程度。今后改革的方向應(yīng)當是，通過體制的改革，使外交人員在遇到涉外民間事務(wù)時能夠自動靈活地作出反應(yīng)。 ■