為民工討錢：政府隱現(xiàn)欠款鏈條

張邦松　陳　曉

自從今年10月溫家寶總理為民工討工錢之后，好像一下掀起了民工討錢熱。媒體上一面是愁容滿面的農(nóng)民工，一面是表示出強烈的憤怒和譴責的各級政府官員，他們大多將矛頭指向拖欠農(nóng)民工工資最多的建筑開發(fā)商。從民工到施工隊到建筑商到開發(fā)商這個欠錢鏈條中，開發(fā)商似乎成了"罪魁"。

那么今年的開發(fā)商何以如此"心狠"？政府雷厲風(fēng)行的討錢行動又扮演了一個什么角色？事實上，在任何一個利益的鏈條上，如果出現(xiàn)問題，那么往往不會只是一個環(huán)節(jié)。

在北京打工的農(nóng)民工今年或許能帶著一份好心情回家了。

12月12日，北京市建筑施工企業(yè)向外地進京勞務(wù)企業(yè)集中兌付勞務(wù)費12.6億元，由此，今年民工工資兌付率達到了80%。北京市政府稱，要在春節(jié)到來之前，兌付今年所有的在施工和已竣工工程拖欠農(nóng)民工的工資。

其它省市的情況也相當樂觀。據(jù)了解，廣東、江蘇、浙江、福建等勞動用工大省，農(nóng)民工工資兌付率都大大高于往年。

對于每年年終歲末都倍受關(guān)注的拖欠農(nóng)民工工資問題，這似乎正是一個令人期待已久的結(jié)局。然而問題能真正解決嗎？政府是不是要每年都如此強力推行"百日追薪"呢？

從民工到施工隊到建筑商到開發(fā)商這個欠錢鏈條中，開發(fā)商似乎成了"罪魁"。在接受本刊采訪時，一些開發(fā)商表現(xiàn)出異常的沉默或話中有話。

"該還的還唄，沒有別的法。元旦、春節(jié)將至，國務(wù)院辦公廳、建設(shè)部、勞動和社會保障部等部門領(lǐng)導(dǎo)紛紛講話表態(tài)：各地要從立黨為公、執(zhí)政為民出發(fā)，解決農(nóng)民工工資問題。我們沒錢也得想辦法。"曾開發(fā)過北京市北二環(huán)高檔住宅的某房地產(chǎn)公司經(jīng)理馬江對本刊說。

鏈條上的開發(fā)商算盤

欠民工錢年年都有，但今年為什么表現(xiàn)這么突出？

"今年由于央行頒布121號令，從源頭上繃緊了房地產(chǎn)商的資金鏈條，加重了欠薪問題。"中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會秘書長顧云昌說。而拖欠農(nóng)民工工資在各行各業(yè)都有，但據(jù)建設(shè)部門數(shù)據(jù)顯示，其中建筑業(yè)拖欠最甚，占欠款總額的70%。

對中國的房地產(chǎn)企業(yè)來說，自有資金不足是其通病。馬江告訴中國《新聞周刊》："一般開發(fā)一個項目，只有1/4是自有資金，其余都是銀行貸款和預(yù)售樓花。其中銀行貸款占到60%-80%。"

"自有資金比例不高是行業(yè)特性，但中國房地產(chǎn)業(yè)的問題在于，其他融資渠道太過單一。"顧云昌說。在美國，很多房地產(chǎn)企業(yè)到股市上市增加直接融資的比例，或?qū)嵭秀y行按揭證券化，分擔銀行貸款的風(fēng)險。

由于中國房地產(chǎn)金融政策的不完備，房產(chǎn)企業(yè)很少涉足債券、股票。22個上市產(chǎn)業(yè)中，房地產(chǎn)僅排在13位，上市企業(yè)數(shù)量不超過5%。單一的資金來源結(jié)構(gòu)讓房產(chǎn)商的資金鏈條非常脆弱。

今年6月13日,中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，即"121號文件"。文件規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請銀行貸款，其自有資金(指所有者權(quán)益)應(yīng)不低于開發(fā)項目總投資的30%；商業(yè)銀行發(fā)放的房地產(chǎn)貸款，嚴禁跨地區(qū)使用等。

據(jù)申銀萬國證券分析師提供的研究成果：2002年底，房地產(chǎn)上市公司平均開發(fā)投資額為12.35億元。其中，與121號文件規(guī)定對應(yīng)的相關(guān)科目金額達到了10.69億元，占全部投資額的86.56%，其中121號文件全部禁止的科目金額為6.71億元，占全部投資額的一半以上。

"原先從買地到竣工的各環(huán)節(jié)，我們都可以從銀行貸，可現(xiàn)在樓不封頂，我都貸不到錢。"馬江說。對過分依賴銀行貸款的房產(chǎn)商來說，121號令無疑是一道緊箍咒。同時，房地產(chǎn)企業(yè)的資金流向分配也有不合理的地方。

施工承包方的工程款來源于房地產(chǎn)商售樓后的回籠資金。但"大部分回籠資金都用去儲地了。"江蘇常州一家房地產(chǎn)開發(fā)公司的銷售副總賈浩告訴本刊。由于目前的開發(fā)熱和投資熱，稀缺的土地資源使得地價年年走高。對于中國大多數(shù)的房地產(chǎn)開發(fā)商來說，儲地越多，公司的核心競爭力就越強。

銀行貸款來源受阻，回籠資金流向被截，導(dǎo)致房地產(chǎn)商支付工程款的資金枯竭，再與房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)模式相互作用，更加劇了欠薪的系統(tǒng)風(fēng)險。

"工程款拖欠問題突出，與墊資開發(fā)模式有很大的關(guān)系。"中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長顧云昌說。

所謂墊資開發(fā)，是指建筑公司為了獲得某個房地產(chǎn)項目的建設(shè)權(quán)，主動提出自己先墊付項目的施工費用，等項目完成后或者開始銷售后，房地產(chǎn)開發(fā)商再把錢給建筑公司。

據(jù)馬江介紹，由于現(xiàn)在建筑企業(yè)過剩，每個房地產(chǎn)項目都會有七八家建筑企業(yè)來競爭，所以要進入這個市場，就要采取一些非常的手段，這個手段就是墊資。"按規(guī)定，我們開發(fā)商應(yīng)該按工程進度給建筑方付款，但他們?yōu)榱藬埞こ?，自己墊資也同意?，F(xiàn)在這已成了這行的游戲規(guī)則。"馬江說。

建一個房地產(chǎn)項目，開發(fā)商往往只需付出少部分的錢用于買地，工程款都由建筑公司先墊付，直到主體結(jié)構(gòu)完工。但建筑企業(yè)為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，也要求它的下游企業(yè)，如材料供應(yīng)商和設(shè)備供應(yīng)商墊資，同時拖欠下游施工隊的工資。

這就形成了一個自上而下的欠款鏈條。房地產(chǎn)企業(yè)欠建筑公司錢，建筑公司欠材料供應(yīng)商和施工隊錢，施工隊欠民工錢。一旦最上游的房地產(chǎn)企業(yè)資金出現(xiàn)問題，整個鏈條都會受其波及。

"在資金緊張的情況下，處于鏈條末端最弱勢的民工無疑成為了最大受害者。"馬江說。

據(jù)了解，工人工資占建筑企業(yè)成本的20%左右，一個項目一億的工程款就有2000多萬元是民工工資。無疑這是一筆巨大的開支。

政府的雙重角色

拖欠工程款引起了中央的高度重視。2003年10月，溫家寶在云陽親自替民工討工錢，使政府"清欠執(zhí)行官"的角色更加鮮明。各地政府在這個問題上的態(tài)度也變得前所未有的強硬。

近日，北京市建委動用了一票否決權(quán)，把湖北省一家拖欠民工工資的建筑公司清除出了北京的建筑業(yè)市場，另外有11家房地產(chǎn)企業(yè)被嚴肅處理，其中相當多的一部分是在目前房地產(chǎn)市場上比較知名，比較大的企業(yè)。

同樣嚴厲的措施也被其它一些省市廣泛采用。許多地方的政府官員都在公開場合對拖欠問題表達了極大的憤慨，并制定了明確的兌付時間表，規(guī)定在春節(jié)前務(wù)必解決今年開工和竣工項目的拖欠問題。

貴陽市政府甚至決定，從政府財政拿出3億元專項資金用于發(fā)放民工工資和解決部分工程款。

中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁法崇認為，如果貿(mào)易活動的雙方具有平等的談判力量，國家完全可以中立當裁判。但在農(nóng)民工的問題上，國家不應(yīng)該僅僅是一個裁判。因為跟房地產(chǎn)企業(yè)比起來，農(nóng)民工處于絕對的劣勢，法律很難有效介入。

"政府出面情況就不一樣了，"袁法崇說："政府可以出臺一些相應(yīng)的規(guī)定，在管理制度上多作點文章，房地產(chǎn)企業(yè)會感覺到壓力，從而提高支付比例，北京的房地產(chǎn)企業(yè)在政府的干預(yù)下，幾天之內(nèi)就籌集了12.6億還款資金，就是最好的證明。"

但是，把民工順利拿到血汗錢完全寄托在政府身上，顯然過于樂觀。在清欠過程中，政府仍然有很多的盲點。

"被政府找出來的拖欠工錢的開發(fā)商，只是一部分，更多的欠錢是抓不到把柄的。"一位業(yè)內(nèi)人士透露。政府規(guī)定如果有拖欠問題，開發(fā)產(chǎn)就無法獲得竣工許可證。但實際上，許多建筑企業(yè)(就是所謂乙方)為了使項目能盡快上市銷售，往往會協(xié)同開發(fā)商(甲方)一起欺騙有關(guān)政府部門。盡管被欠著錢，但乙方還是出具一式合同，稱工程款已付清，以此為手段從有關(guān)政府部門領(lǐng)出竣工證。在開發(fā)商手中這份中會寫明：此合同僅供辦手續(xù)使用。這樣錢由明欠變?yōu)榱税登?，雙方的債務(wù)關(guān)系就這樣被隱藏起來了。

建筑企業(yè)在"欺上"之后，還得"瞞下"。承建方由若干個施工隊組成，由于每個施工隊的民工基本上都來自同一個地方(鄉(xiāng)、村)，通常，民工工資都是在年末的時候，由包工頭把錢發(fā)到民工家里，而非民工自己手中。這樣在城市隱藏的拖欠的問題就轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。

馬江透露，像這樣"上有政策，下有對策"的例子還很多。再說，一些政府本身就是欠錢人。

據(jù)了解，雖然在清欠行動中，政府一直以強硬的執(zhí)行官的面目出現(xiàn)，但實際上，政府也并非超然的第三方。

統(tǒng)計顯示，超過1/3的工程欠款正是來自政府項目。根據(jù)權(quán)威部門對7個城市和12家大中型建筑企業(yè)拖欠工程款進行的調(diào)查，截至2001年底，拖欠的工程款已達到471.72億元，其中政府拖欠工程款占13.36%；12家大中型建筑企業(yè)被拖欠工程款97.91億元，其中政府工程拖欠款接近50%。而2002年、2003年正是各地政府換屆之時，更大一批政府工程上馬。

今年12月5日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》中明確指出，部分地區(qū)不切實際搞"形象工程"和"政績工程"是造成工程款拖欠的重要原因。

"江蘇一家水泥，被建筑企業(yè)拖欠了1.9億的水泥款，基本都是政府的項目拖欠的。"中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁法崇說。

他認為，中國GDP增長是伴隨著新一輪投資熱來的?，F(xiàn)在很多地方用GDP來衡量領(lǐng)導(dǎo)的政績，要GDP就要搞政績工程，許多超出政府承受能力的項目因此紛紛上馬。實際上里面有著重復(fù)建設(shè)問題，這也是造成工程款拖欠的原因。

"討錢運動"到"討錢制度"

盡管政府有時也是利益中人，但臨近年關(guān)政府的追薪和討錢的舉措無疑是有力和深得民心的。

"但是政府介入討債更多是一個應(yīng)急的手段，而非長久之計。"中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授林嘉認為。拖欠民工工資是非政府行為，本就不應(yīng)該由政府介入。民工和建筑企業(yè)作為勞動力供和求的雙方，本質(zhì)上是一種經(jīng)濟關(guān)系，因此他們之間的糾紛就應(yīng)該由市場規(guī)則和法律來解決。同時，如果沒有把清欠問題制度化、法律化，而是單靠政府行政手段的"即興發(fā)揮"，即使現(xiàn)在把問題解決了，拖欠問題很可能還會死灰復(fù)燃，因為政府的注意力不可能總是放在一個問題上面。

"長遠看來，解決拖欠問題，必須從根源著手，制定和完善相關(guān)法律制度。"林嘉說。

例如，為防止建筑企業(yè)以資金緊張為由拖欠民工工資，主管部門可以在開工前讓建筑企業(yè)先對施工造價作一個相應(yīng)的評估，并判斷每個施工階段要付多少錢，然后和主管部門設(shè)立一個共管賬戶，必須等建筑企業(yè)把錢注入賬戶后，主管部門再發(fā)給開工證。這樣至少可以使農(nóng)民工的工資得到保障。

同時，必須加大監(jiān)管力度。"現(xiàn)在的問題是，對勞動法執(zhí)行情況的監(jiān)管存在很大的問題，政府的勞動職能部門在這方面，怎么去監(jiān)管，以及處罰措施都不是很得力。"林嘉說。比如，沒有一個法律責任制度，拖欠民工工資應(yīng)該怎么處罰，誰去處理等，這些問題都沒有好好地落實。一些企業(yè)能拖就拖，能不給就不給，早給和晚給沒有什么區(qū)別，拖欠對他們來說只有利益沒有損失，何樂而不為呢？

林嘉認為，政府監(jiān)察部門要主動干預(yù)這些涉及到侵害民工權(quán)利的行為，對此予以重罰，通過重罰讓企業(yè)感覺拖欠的成本比按期發(fā)放要大得多。而且對企業(yè)的監(jiān)管平時也要進行，不一定非要到年底，等問題都暴露了才想到去解決。