政府雇員：打造柔性政府

黃小偉

吉林省政府的人事部門將為政府雇用公務(wù)員以外的員工。

即將在吉林省實(shí)行的政府雇員制讓人擔(dān)心：政府雇員會否變相擴(kuò)大編制，導(dǎo)致成本攀高。

裴占榮手持一個紅皮證書向中國《新聞周刊》展示，這是一個空白的《吉林省人民政府雇員證書》。2003年1月5日，吉林省人事廳人才開發(fā)處處長裴占榮以此說明她所在的部門半年來一直忙的一項工作。

這個證書將在2003年第一季度的某一天發(fā)到一些人的手中，這些證書將證明他們是吉林省乃至中國首批政府雇員，當(dāng)然，這上面將有吉林省省長的簽字。據(jù)介紹，首批政府雇員人數(shù)將在10名左右。

按照《吉林省人民政府雇員試行辦法》規(guī)定，政府雇員中的最高級別的資深高級雇員年薪將達(dá)19.8萬元。該辦法還強(qiáng)調(diào)，對特別優(yōu)秀的還可突破這個標(biāo)準(zhǔn)，并由政府另行議定傭金標(biāo)準(zhǔn)。此時此刻，吉林省直公務(wù)員的月平均工資僅為1100元。

“這將對現(xiàn)有的公務(wù)員終身制產(chǎn)生很大的沖擊?！敝袊耸驴茖W(xué)院副院長王通訊說。

政府雇員

吉林省政府雇員制度提出的具體時間是2002年6月份左右。據(jù)介紹，當(dāng)時首先提出在政府部門雇用非公務(wù)員建議的就是吉林省省長洪虎。這個被人們稱為很有魄力的省長的建議很快落實(shí)下來，而負(fù)責(zé)制定政府雇員具體制度的是吉林省人事廳人才開發(fā)處。

王通訊認(rèn)為，所謂的政府雇員就是不經(jīng)過公務(wù)員考試直接進(jìn)入政府工作的人員，多為專業(yè)技術(shù)人員?！捌涞湫痛砭褪怯拇罄麃喓托挛魈m，這些國家有20%的政府崗位是臨時政府雇員。在日本，政府中也有11.9%的人是政府雇員。”

吉林省人事廳計劃與法規(guī)處處長常江對中國《新聞周刊》介紹說，政府雇員是吉林省政府根據(jù)工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才。與公務(wù)員不同的是，這些政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項或者某一工作部門?！氨热缤赓Q(mào)方面的談判人才，如果政府中沒有這類特殊人才，那么就有可能雇用社會上優(yōu)秀的談判人才作為補(bǔ)充?！?/p>

在吉林，政府雇員的職別將分為“一般雇員”、“高級雇員”和“資深高級雇員”三種。

政府雇員的人數(shù)將根據(jù)政府各個部門的實(shí)際需求確定。首先由政府或政府有關(guān)部門提出需求，省人事廳擬定雇用計劃，具體人選可由專家和部門推薦，也可面向社會公開招聘，或者個人自薦。然后經(jīng)過考核合格后，由省人事廳辦理雇用手續(xù)，發(fā)給《政府雇員證書》，核定傭金標(biāo)準(zhǔn)。省政府授權(quán)雇員服務(wù)部門作為甲方，代表政府與雇員本人簽訂《雇員合同書》?！绊椖康闹匾詫⑹桥袛嘣摬块T是否需要政府雇員的標(biāo)準(zhǔn)?！迸嵴紭s說。

裴占榮否認(rèn)政府雇員等同于政府高參的說法：“政府雇員包括兩類人才，一是政府智囊人才，將為政府決策提供建議；而另一類就是專業(yè)技術(shù)人才，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才，他們是為政府某些項目服務(wù)的?！?/p>

據(jù)介紹，政府雇員的薪水已經(jīng)作為財政特殊預(yù)算到位，每年的預(yù)算大概在七八十萬元。一位官員透露，首批10名左右的政府雇員有可能在政府法律顧問團(tuán)和公安廳等部門產(chǎn)生。而現(xiàn)在已經(jīng)有少數(shù)人咨詢政府雇員事宜，表明自己想成為政府雇員的意圖。

中國《新聞周刊》了解到，將有可能產(chǎn)生首批政府雇員的吉林省政府法律顧問團(tuán)，其主要職能是為政府解決某一事項的法律咨詢問題，目前有3個固定編制公務(wù)員，而其他9人全為聘請的兼職律師和法學(xué)教授。而這9位法律專門人才中有可能產(chǎn)生政府雇員。

第二套體系

北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員楊鳳春認(rèn)為，政府雇員制度可能會產(chǎn)生第二套體系——不同于公務(wù)員的管理體系?！叭绻虼水a(chǎn)生了第二套體系，那么怎么去管理這個體系，兩個體系又怎么去溝通？”

政府雇員與通過考試進(jìn)入政府的公務(wù)員最大的不同在于不是終身制，而是有一定的雇用年限，雇用到期后將解除合同。

吉林規(guī)定，雇傭合同期限一般為1到3年，其中試用期為3個月，試用期合格的繼續(xù)雇用，不合格的要及時解雇。有的臨時性工作，也可按照課題或者項目的需要，簽訂1年以下的雇用合同。

雇員所服務(wù)的工作部門負(fù)責(zé)依據(jù)雇用合同對其進(jìn)行考核，合同期滿，根據(jù)工作需要，政府對雇員可以續(xù)雇或者解雇。

另一個與公務(wù)員不同之處就是政府雇員的工資待遇。吉林省人事廳將政府雇員的工資比照機(jī)關(guān)公務(wù)員的平均工資的2到15倍設(shè)定為14個檔次。目前吉林省公務(wù)員月平均工資1100元，按2倍計算，月薪為2200元，即一檔標(biāo)準(zhǔn)。一般雇員執(zhí)行1至4檔標(biāo)準(zhǔn)，高級雇員執(zhí)行5到9檔標(biāo)準(zhǔn)，資深高級雇員執(zhí)行10到14檔標(biāo)準(zhǔn)。那么，最高14檔標(biāo)準(zhǔn)的政府雇員工資就是公務(wù)員平均工資的15倍，月薪達(dá)到16500元，年薪為19.8萬元。

“這是把市場機(jī)制引入政府公共管理的一個方式，如果政府雇員的確有能力，那么高工資實(shí)際上起到吸引人才的作用?！敝袊耸驴茖W(xué)院副院長王通訊說。在美國，政府不得不提高從事計算機(jī)工作的公務(wù)員待遇，因?yàn)楹芏嘤嬎銠C(jī)人才嫌公務(wù)員工資太低而更愿意到企業(yè)工作。

楊鳳春則不同意此說法，他認(rèn)為20萬的年薪對于企業(yè)中的高級人才并不具備多少誘惑力，能否留住優(yōu)秀人才還是一個未知數(shù)。按照規(guī)定，政府雇員在受雇期間原則上不得兼做其他工作。如果同意政府雇員兼職，一人多職會造成優(yōu)秀人才發(fā)揮作用不充分。

另一個規(guī)定也引起爭議，吉林政府雇員制規(guī)定，政府雇員不行使行政權(quán)力，不具備行政職務(wù)。

中國人事與人才研究所政策室魏艷春解釋說，政府雇員多為專業(yè)人才，比如財務(wù)人員，并沒有行政權(quán)力，但可以為政府服務(wù)得很好。政府雇員并不是以掌握行政權(quán)力和運(yùn)行權(quán)力來從事工作，而是提供服務(wù)。

但清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長薛瀾教授認(rèn)為，業(yè)務(wù)工作和行政權(quán)力并不能完全分清楚，在政府中可能存在雇員利用技術(shù)干預(yù)行政決策的行為。同時，按照市場價值來判斷，吉林省政府雇員的工資難免造成公務(wù)員與政府雇員的沖突。而如何對政府雇員的績效考核也將是吉林省人事部門要面對的問題。

吉林省人事廳人才開發(fā)處處長裴占榮解釋說，政府雇員與部門行政官員意見相左時，應(yīng)該以服務(wù)單位工作目標(biāo)為準(zhǔn)，受行政制約。

終結(jié)終身制？

毫無疑問，對政府雇員最直接的沖擊將是與他們共事的政府公務(wù)員。

但顯然這并不是吉林省政府實(shí)行該制度的初衷，他們并不想因?yàn)榇隧椫贫榷绊懥斯珓?wù)員制度的穩(wěn)定性。該省政府官員在接受中國《新聞周刊》采訪時，強(qiáng)調(diào)政府雇員制度是現(xiàn)行公務(wù)員制度的應(yīng)急補(bǔ)充制度。因?yàn)橐恍I(yè)性很強(qiáng)的任務(wù)或者項目是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的，雇用專業(yè)人才是對現(xiàn)有人才的補(bǔ)充。

“政府雇員制度并不是人事改革的導(dǎo)向，”裴占榮這樣表述政府對此的態(tài)度，但她同時承認(rèn)，很多公務(wù)員對此表示極大關(guān)注，“因?yàn)樽尮珓?wù)員有了一種壓迫感?！?/p>

“政府雇員制度，就像在運(yùn)輸沙丁魚的水箱里放上一條鯊魚，為了避免被鯊魚吃掉，沙丁魚只好快速游動。”吉林省經(jīng)貿(mào)廳的一位官員這樣形容外來者對政府效率的促進(jìn)作用。

現(xiàn)行公務(wù)員制度的弊端顯而易見。公務(wù)員缺少有效的監(jiān)督和明確的懲罰措施，即使有年終的目標(biāo)考核，但卻沒有實(shí)行末位淘汰制。而對于政府雇員卻不一樣，有明確的懲罰條例，“好就升級，差就降級或者解雇，這樣就容易調(diào)動人的積極性?！迸嵴紭s說。

另一個意見是政府可以每年拿出七八十萬資金培訓(xùn)公務(wù)員，而不必專門聘用政府雇員。這樣做的好處是，既能提高公務(wù)員素質(zhì)，又能提高政府管理水平。但裴占榮認(rèn)為作用并不一樣，培訓(xùn)公務(wù)員并不是一種新的方式，效果也不會明顯。

“政府雇員的另一個好處在于淡化行政色彩?！迸嵴f。一方面，在政府機(jī)關(guān)工作，但卻與升遷無涉，只憑專業(yè)技術(shù)吃飯，這會對官場文化起到消解作用；另一方面，置身官場卻不用應(yīng)付那些復(fù)雜的人與事，也有助于避免無謂的政治游戲造成智力浪費(fèi)，提升行政和服務(wù)效率。

研究員楊鳳春對此并不樂觀：政府雇員由于不具有行政職務(wù)，本來就不是公務(wù)員隊伍中的人，根本就不能消解官場中論資排輩的習(xí)慣，“如果公務(wù)員制度有不合理的地方，那就去完善該制度，而不是再建立一套補(bǔ)充制度?！?/p>

王通訊認(rèn)為，吉林雇員制度只是一個嘗試，最終要看試點(diǎn)的結(jié)果是否引起了政府編制的變相擴(kuò)大，政府是否提升效率了，老百姓是否滿意了，國家財政支出增加了多少?！叭绻б娲笥诔杀?，那就推廣，如果效益小于成本，那就拉回來?！?/p>

打造柔性政府

國外政府雇員制度的出現(xiàn)是基于西方公務(wù)員制度的改革。當(dāng)時存在兩種思想的沖突：一種是以韋伯為代表的官僚體制，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員制度的穩(wěn)定性，主張終身雇用，其優(yōu)點(diǎn)在于建立一個合理穩(wěn)定的公務(wù)員體系，但維持成本太大；與之沖突的就是后來興起的新公共理論，特別是上個世紀(jì)80年代以來，以英國、澳大利亞、新西蘭為代表，把市場經(jīng)濟(jì)引入政府管理，增加公務(wù)員隊伍的靈活性和效率性。同時各國政府大量裁員，人數(shù)不足，雇用臨時人員作為補(bǔ)充。

“政府雇員制的出現(xiàn)從某種意義上表明，從一元化的公務(wù)員制度向多元化的公共管理發(fā)展，是一種公務(wù)員的混合人事管理?！蔽浩G春說，“最終建立的是一種靈活、高效、廉價、柔性管理的政府。”

北京大學(xué)政府管理學(xué)院謝慶奎教授認(rèn)為吉林政府雇員制有三點(diǎn)意義，一是政府用人制度的創(chuàng)新嘗試，使人力資源更加合理配置；二是可以縮小政府規(guī)模，建立起小而強(qiáng)的政府模式，政府規(guī)模具有流動性；三是提高政府人員素質(zhì)和管理水平。

但是他同時認(rèn)為，政府雇員制度在基層政府中推廣可能有難度，因?yàn)榭h市級政府采取政府雇員制的前提是必須裁員，可以先在中央和省級政府推行。

在美國，政府會經(jīng)常把企業(yè)和學(xué)術(shù)界的優(yōu)秀人才聘請到政府管理中來，因?yàn)檎芾碓谙蚍?wù)職能轉(zhuǎn)變，不再是簡單地發(fā)號施令，而是需要專業(yè)的技術(shù)人才。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長薛瀾教授認(rèn)為，政府雇員制是將優(yōu)秀人才引入政府管理的一個渠道，“而中國目前就缺少這樣的渠道，很多人想為政府服務(wù)，但是由于體制限制，進(jìn)入不了這一體系，而政府雇員正好彌補(bǔ)了政府人才的不足?！?/p>