“較大的市”暫停20年后會否重啟

被寄予厚望的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，預(yù)期將在年內(nèi)出臺。

在2013年6月末結(jié)束的十二屆全國人大常委會第三次會議上，發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》，規(guī)劃雛形由此展現(xiàn)在公眾面前。

目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”對城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)重作設(shè)定。未來我國城市規(guī)模劃分將打破行政等級限制，根據(jù)城市承載力、人口集聚能力等來認(rèn)定。

未來，大眾耳熟能詳?shù)摹皣H化大都市”、“大中城市”和“中小城市”等概念可能會發(fā)生變化，與之相比，另一層面的“較大的市”概念則較為冷門。

2013年兩會期間，南通、溫州、東莞、佛山等不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市提出申請，要求被批準(zhǔn)成為“較大的市”，而事實(shí)上，中國從1993年后就再未批準(zhǔn)過此類申請。

為什么擱置20年的“較大的市”，至今還會成為一些地區(qū)競逐的對象？隨著中國城市化進(jìn)程的加速，“較大的市”會否重啟？如果重啟，“復(fù)活”的“較大的市”該作何種調(diào)整來適應(yīng)新時期的國情，在城市化進(jìn)程中發(fā)揮怎樣的作用？

初衷是為了給地方一定的立法權(quán)

在我國城市分類中，有中央政府直轄市、省會城市、特區(qū)城市、設(shè)區(qū)城市（地級市）和縣級市等5個基本類別。另外還有國務(wù)院特批的經(jīng)濟(jì)計劃單列城市（副省級城市，目前有十多個），其中包括部分省會城市，又有部分非省會城市。

“較大的市”其實(shí)是一個法律概念。

這個法律概念表現(xiàn)出兩種不同的內(nèi)涵：一是表現(xiàn)在行政區(qū)域劃分上，1954年《憲法》條文上首次寫入，現(xiàn)行《憲法》（ 1982年頒布）規(guī)定，國務(wù)院行使批準(zhǔn)市的建置和區(qū)域劃分的職權(quán)，“較大的市”的行政區(qū)域劃分為區(qū)、縣。按照現(xiàn)行區(qū)劃的分類，“較大的市”層次上介于?。ㄗ灾螀^(qū)）與縣之間，屬于地級市。

另一種是表現(xiàn)在擁有地方立法權(quán)的行政區(qū)類型上，1982年《地方組織法》條文上首次寫入，《立法法》（ 2000年施行）規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的‘較大的市’。”

1984年，國務(wù)院根據(jù)《地方組織法》中關(guān)于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”擁有地方立法權(quán)的規(guī)定，批準(zhǔn)唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林市、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶等13個市為“較大的市”。這些市的人大常委會依法可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案。

后又相繼在1988年批準(zhǔn)寧波，1992年批準(zhǔn)淄博、邯鄲和本溪，1993年批準(zhǔn)徐州和蘇州為“較大的市”。1997年重慶市升格為直轄市，此后較大的市維持在18個。

1994年后，國務(wù)院再沒有批準(zhǔn)“較大的市”。

改革開放初期，中國經(jīng)濟(jì)迅速騰飛，“較大的市”作為一項促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的制度被啟用。

國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授楊小軍告訴《瞭望東方周刊》：“國務(wù)院批準(zhǔn)的‘較大的市’，當(dāng)初都是所謂的地級市。按照憲法、地方組織法的規(guī)定，地級市沒有立法權(quán)，為了給一些地級市地方立法權(quán)，從法律地位上給予這些城市更高的地位和權(quán)限，產(chǎn)生了最初的‘較大的市’制度。設(shè)立‘較大的市’，初衷主要是解決地方政府在政治上的地位問題，其中最為實(shí)際的是立法權(quán)問題。許多城市申請較大市，也主要是為了獲得地方立法權(quán)，使得自己的‘文件’可以上升為‘立法’。”

而對于“較大的市”的評定標(biāo)準(zhǔn)，一直未有一個公開的量化標(biāo)準(zhǔn)。

“‘較大的市’在審批過程中是有標(biāo)準(zhǔn)的，比如，城市規(guī)模，人口數(shù)量，經(jīng)濟(jì)總量等等。但一直沒有一個公開的量化標(biāo)準(zhǔn)。從這個意義上說，它也就只是作為一個工作標(biāo)準(zhǔn)，而不是法律標(biāo)準(zhǔn)?！睏钚≤娬f。

保障地方自主性改革

成為“較大的市”標(biāo)志著城市發(fā)展到了一定規(guī)模，在區(qū)域中具有影響力。按照楊小軍所說的審批標(biāo)準(zhǔn)，“較大的市”雖然有其特定含義，但它必定是在中等城市基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，且不同于（至少在立法權(quán)限上高于）一般中等城市。

楊小軍向本刊記者分析了成為“較大的市”的意義。

成為‘較大的市’有利于營造法制環(huán)境。我國各地情況千差萬別，國家的法律法規(guī)貫徹到地方難免存在一定的盲區(qū)，在統(tǒng)一法制和準(zhǔn)確執(zhí)行中央政策的前提下，允許并要求各地靈活運(yùn)用政策手段以便形成適宜的小氣候。“‘較大的市’享有立法權(quán)，可以制定一些適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性文件，以此針對性地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的矛盾?！?/p>

有利于提高政府的工作效率。“地方政府的規(guī)章以下的紅頭文件可以應(yīng)管理對象的要求進(jìn)入行政復(fù)議程序予以審查，并且隨著法律制度的健全，有可能允許進(jìn)入訴訟程序，對紅頭文件進(jìn)行司法審查；規(guī)章則因其有嚴(yán)格的制定程序而不受此約束，可以免去行政機(jī)關(guān)不必要的訟累。再者行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中制作法律文書只能引用法規(guī)、規(guī)章以上法律文件的條文，其他‘紅頭文件’的規(guī)定不足為行政執(zhí)法的憑據(jù)。”

在目前國家法制加強(qiáng)的狀況下，地方政府的權(quán)力受到一定的約束。地級市政府希望獲得更大的權(quán)力，申請成為“較大的市”就是一種途徑。

“‘較大的市’的立法權(quán)可以起到一定的保障地方自主性改革的作用?！睏钚≤娬f。

唐山樣本

唐山市于1984年12月25日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為第一批“較大的市”。據(jù)唐山市人大常委會法制工作委員會法規(guī)處處長許冰峰向《瞭望東方周刊》介紹，1988年12月1日通過的《唐山市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》是唐山市使用“較大的市”所賦予的立法權(quán)制定的第一部地方性法規(guī)。

此后，唐山市每年至少出臺一部新法規(guī)。

截至2013年6月9日，唐山市共擁有現(xiàn)行有效法規(guī)41部（其中單行地方性法規(guī)36部、關(guān)于法規(guī)問題的決定5部）。其中民主法制類6部（含關(guān)于法規(guī)問題的決定5部）、內(nèi)務(wù)司法類5部、財經(jīng)類2部、農(nóng)經(jīng)類5部、城建環(huán)保類15部、科教文衛(wèi)類8部。從法規(guī)分布領(lǐng)域來看，唐山市的地方性法規(guī)制定顯然是以城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為主的，這與唐山市作為地震后重建的新型城市以及以重工業(yè)發(fā)展為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)。

“唐山市被批準(zhǔn)為‘較大的市’以后，本地立法進(jìn)入了快速發(fā)展階段。上世紀(jì)90年代比較多，特別是1997年，隨著國家《行政處罰法》出臺，唐山清理了18部法規(guī)中的處罰規(guī)定，修正了其中9部法規(guī)?！痹S冰峰說，“中央給地方立法權(quán)主要是考慮到為了便于城市管理和發(fā)展，地方立法先行先試，也為中央立法提供經(jīng)驗(yàn)和補(bǔ)充?！?/p>

已制定的地方性法規(guī)也會隨著國家政策和法治建設(shè)的發(fā)展而修改或廢止。

“上世紀(jì)90年代，國家法律比較寬泛、原則性較多，地方性法規(guī)就可以進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，現(xiàn)在國家立法越來越細(xì)化，地方制定法律的空間逐步縮小。特別是《行政處罰法》出臺以后，行政許可不可亂設(shè)的規(guī)范出臺，地方在試行法律方面的創(chuàng)設(shè)性也受到了限制。”許冰峰說。

進(jìn)入21世紀(jì)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是以國家政策為主，地方發(fā)揮的余地不是很大，比如稅收政策還得由國家定，地方法規(guī)主要著眼于城市管理和民生建設(shè)等領(lǐng)域?！痹S冰峰說。

溫州執(zhí)著“逐夢”

“較大的市”讓唐山在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面都受惠不少。1994年以后不再添加新成員的“較大的市”，成為了一些城市代表委員兩會必提的議案提案主題。

溫州申報“較大的市”始于1987年。

浙江省政府曾于1988年至2000年間先后4次向國務(wù)院作專題報告，溫州市政府也曾多次派員赴京向國務(wù)院法制辦匯報，要求將溫州列為“較大的市”。

從1987年至2007年的20年間，溫州市的全國人大代表先后18次在全國人大會議上提交建議。主要理由是：溫州改革發(fā)展中有一些事項有一定的超前性，省級立法不可能及時地為溫州這些特殊的情況進(jìn)行立法，致使公民、法人的經(jīng)濟(jì)活動和政府機(jī)關(guān)的行政管理工作對發(fā)展中的許多方面存在著無法可依的現(xiàn)象。

“給我一個支點(diǎn)，我就能撬動地球。”這是溫州人申報“較大的市”時常喊的口號。

客觀上，溫州經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)已達(dá)到或者超過國內(nèi)一些“較大的市”的水平。而諸多發(fā)展“瓶頸”，如給予外商更有保障的投資環(huán)境、民間自發(fā)無序的資本流動、社會力量創(chuàng)辦的福利機(jī)構(gòu)等產(chǎn)權(quán)歸屬、創(chuàng)辦者如何處置投入的資產(chǎn)與積累分配等問題，都似乎需要地方性法規(guī)的進(jìn)一步規(guī)范。

全國人大代表、溫州市人大常委會副主任王小同在接受媒體采訪時說：“我們有許多事都耽誤在沒有地方法規(guī)立法權(quán)上，譬如溫瑞塘河的整治問題等，只得依賴省人大制定地方性法規(guī)，這樣就顯得較為被動，很難達(dá)到又好又快的效果。”

經(jīng)過20多年的爭取，溫州至今無緣“較大的市”。

為何暫停20年

是否恢復(fù)“較大的市”，關(guān)鍵在于是否要繼續(xù)給地方放權(quán)。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，批準(zhǔn)“較大的市”是一個博弈過程。一方面“較大的市”的地位對地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步有促進(jìn)作用，另一方面賦權(quán)后立法控制不當(dāng)，又可能造成嚴(yán)重后果。

1949年以后，根據(jù)憲法以及政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，從最初的全國人大為唯一的立法機(jī)關(guān)，到立法權(quán)擴(kuò)展到全國人大常委會、國務(wù)院以及省、直轄市和自治區(qū)、自治州、自治縣，再到近年來因經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別行政區(qū)、“較大的市”的地方的先行立法而出現(xiàn)中央和地方的多級立法體制。幾十年來，中國立法體制總體結(jié)構(gòu)雖然仍維持單一或一元體制，但其內(nèi)在安排與結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大變化。

1978年以來，地方立法已經(jīng)超過3萬多件，不少較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法速度和質(zhì)量走在改革開放的前面，填補(bǔ)地方立法的空白，也為中央立法提供有益經(jīng)驗(yàn)和補(bǔ)充。實(shí)踐證明，正是這種一元多級多體的立法體制，不斷完善了我國的立法活動，促進(jìn)了中國特色社會主義法律體系的形成。

因此，專家分析，中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)。

“‘較大的市’的行政立法成了人大立法的重要補(bǔ)充，正是我國立法統(tǒng)一性和多樣性保持和諧的重要張力所在。2000年頒布實(shí)施的《立法法》，再次肯定了這種立法體制，為‘較大的市’的審批提供了法律依據(jù)。”楊小軍說。

這個制度為何暫停了20年？

楊小軍認(rèn)為理由有二：一是“較大的市”只能是地級市中的少數(shù)，不能讓地級市最后都變成“較大的市”，否則地方立法權(quán)制度就會受影響；二是“較大的市”的標(biāo)準(zhǔn)隨著地方的發(fā)展也需要調(diào)整規(guī)范。

“在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制過程中，像計劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、較大的市、副省級市等，這些制度大部分都保留了，沒有再發(fā)展。當(dāng)初有一種萬馬奔騰的局面，但是都停下來了。中央政府似乎覺得原來那條路需要重新梳理?！睏钚≤姺治稣f。

“重啟給地方政權(quán)的立法權(quán)是完全可能的，而且也是應(yīng)該的?！睏钚≤娬f，“城市經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了很大的變化，同樣提出了地方政府、地方人大權(quán)限的問題。原來作為一個小城市可能沒有那么多需求，但是作為大中城市需求就會越來越高，就會面臨一些制度性障礙。”

“城鎮(zhèn)化的過程中到底給地方多大的立法權(quán)，一直是存在分歧的?！彼f。

立法權(quán)問題

如果再啟“較大的市”制度，關(guān)鍵在于目標(biāo)的認(rèn)定?！敖o地方立法權(quán)，是普遍性地給還是極個別地給，我主張普遍性地給?！睏钚≤姼嬖V本刊記者。

2009年7月9日，國務(wù)院法制辦主任曹康泰表示，國務(wù)院法制辦正在積極啟動“較大的市”的審批工作，并初步確定“較大的市”應(yīng)具備以下四個條件：一是城市規(guī)模較大，城市綜合實(shí)力較強(qiáng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較大的影響力；二是依法行政水平較高，法制機(jī)構(gòu)健全，法制力量滿足立法需要；三是城市人文和社會環(huán)境較好；四是有著特殊的立法需求。

對于上述條件，楊小軍認(rèn)為，歸根結(jié)底還是GDP、城市規(guī)模和人口總量，最后角逐還是在這些量化標(biāo)準(zhǔn)上。

“如果啟動‘較大的市’，應(yīng)該是更普遍范圍的授予權(quán)問題，不是變成極少數(shù)城市專享的優(yōu)惠和待遇。如果當(dāng)成優(yōu)惠和待遇，就會按照行政審批的方法去對待，就會有人為操作空間，各地都有特殊利益和需求，比如城市景區(qū)管理、城市水的管理等，都需要特殊規(guī)定，但是沒有立法權(quán)就規(guī)定不了?！睏钚≤娬f。

授予權(quán)意味著中央立法和地方立法兩輪驅(qū)動。

“應(yīng)該向這個方向走，省會城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)都有立法權(quán)了，大多數(shù)不具備立法權(quán)的城市所能走的獲得立法權(quán)唯一的路徑就是‘較大的市’，所以千軍萬馬想過這個獨(dú)木橋?！?/p>

至于規(guī)范權(quán)力方面，楊小軍建議強(qiáng)化行為糾錯機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和審查，“如果真有問題，該撤銷就撤銷，該責(zé)令改制就改制。我們現(xiàn)在是監(jiān)督機(jī)制，糾錯機(jī)制經(jīng)常是無效的，所以只有在放權(quán)不放權(quán)的口子上堵住。監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，這不是‘較大的市’的問題，是普遍的問題?！?/p>

對于如何設(shè)計好“較大的市”重啟后的法律制度“籠子”問題，楊小軍補(bǔ)充說：“首先是‘較大的市’立法權(quán)的范圍事項，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，不是任何事項都可以立法，屬于國家立法的事項，‘較大的市’立法權(quán)不能涉及；其次是‘較大的市’的立法程序，除了報經(jīng)批準(zhǔn)以外，還應(yīng)當(dāng)報經(jīng)哪個機(jī)關(guān)備案審查，程序必須合乎規(guī)范；再次是不得與上位法規(guī)定相抵觸?！?/p>