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    政府瘦身:效果如何?

    2003-04-29 00:44:03孫亞菲
    領(lǐng)導(dǎo)文萃 2003年2期
    關(guān)鍵詞:精簡分流職能

    孫亞菲

    深秋北京最熱門的新聞,莫過于中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會的召開。這個世界人口最多國家執(zhí)政黨21世紀(jì)的首次盛會,吸引了全世界的眼光。

    另一則來自中央機(jī)構(gòu)編制委員會的消息同樣引人注目:本屆政府機(jī)構(gòu)改革行將結(jié)束,115萬名行政編制在五年中陸續(xù)被精簡。

    在十六大召開之際透露這一信息,無疑顯示出中國共產(chǎn)黨和中國政府,都在不斷尋找適應(yīng)現(xiàn)代化道路的新體制。

    人員精簡:力度巨大

    "本屆政府的改革是成功的。"去年兩會期間,朱■基總理曾面對數(shù)千名中外記者,如是評價。

    這個結(jié)論在北京、上海、廣州的700名市民中得到了響應(yīng)。80%的被訪者給予積極評價:政府機(jī)構(gòu)改革"基本成功"或"完全成功"。

    專家們對此也觀點一致:改革開放后總計進(jìn)行的四次改革中,本屆政府在精簡機(jī)構(gòu)、調(diào)整人員上力度最大,決心最強(qiáng)。

    據(jù)了解,1998年機(jī)構(gòu)改革前,中國各級政府行政編制高達(dá)518萬人。而五年來,115萬行政編制被削減,減幅在20%以上。

    政府機(jī)構(gòu)也在進(jìn)行大規(guī)模的"瘦身運(yùn)動",那些經(jīng)濟(jì)管理部門首當(dāng)其沖退出歷史舞臺,龐大的官僚體系逐步"消腫"。

    中央機(jī)構(gòu)編制委員會一位不愿意透露姓名的副司長向中國《新聞周刊》介紹說,中央在本次機(jī)構(gòu)改革上花了大力氣,尤其是在人員分流方面,為達(dá)到既定目標(biāo),又符合政治穩(wěn)定要求,想了不少辦法。

    按照統(tǒng)一規(guī)劃,中央在實施人員精簡方面分為三個步驟:一是1998年新一屆政府上任后不久,即對中央國家機(jī)關(guān)實施大刀闊斧的改革,由3.3萬人減少到1.6萬人,減幅近一半;第二步始于2000年上半年,省級機(jī)關(guān)人員分流正式進(jìn)行,到2001年初結(jié)束時,7.4萬編制被精簡,減員48.2%。

    "從去年開始的市縣鄉(xiāng)一級機(jī)構(gòu)改革,精簡20%的行政編制指標(biāo)工作基本結(jié)束,但人員分流還沒完全到位,一些地方后續(xù)工作沒能即時跟進(jìn),可能收尾工作要延續(xù)到下一屆政府。"他說。

    那么,百萬被精簡的人員去向何方,便成為大家關(guān)注的焦點。據(jù)該副司長透露,除正常退休的人員外,大體有兩個分流渠道。改制為其一,即把原來一些產(chǎn)業(yè)職能部門轉(zhuǎn)為事業(yè)單位;其二,通過一些優(yōu)惠政策,譬如漲工資、一次性補(bǔ)貼、帶薪學(xué)習(xí)等方式,讓一些人員提前離崗離職,把行政編制空出來。"這種情況主要在市縣鄉(xiāng)一級,占了整個精簡人員的絕大部分。"

    問題由此出現(xiàn):改成事業(yè)編制的部分,依舊吃"財政飯",享受優(yōu)惠政策的那些人,雖不再占編制,但財政依然按在職人員待遇支付工資和津貼直至退休,國家財政支出并沒因此減少。而一些提前退休或者帶薪學(xué)習(xí)的,耗費(fèi)更是巨大。據(jù)有關(guān)方面透露,中西部機(jī)構(gòu)改革啟動時,國家就一次性撥給100億補(bǔ)貼用于人員分流。那么,如此大規(guī)模人員精簡帶來的巨額成本,是否"物有所值"?

    "國家之所以采取一些類似'贖買'的優(yōu)惠政策,是從穩(wěn)定平衡的角度出發(fā),充分考慮到了改革的難度。"中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授認(rèn)為,短期來看,財政支出可能沒有減少,但長遠(yuǎn)地看,經(jīng)過一至三年的"自然消化"期后,成本肯定會降低。

    "就改革本身而言,財政只是其中一個考量指標(biāo)。更重要的是,要從整個政府發(fā)展全局來看。如果通過精簡機(jī)構(gòu)人員,政府效率提高了,官員責(zé)任意識增強(qiáng)了,公務(wù)員結(jié)構(gòu)優(yōu)化了,那么,這對社會發(fā)展來說意義更為重大。"毛說。

    中央機(jī)關(guān)編制委員會那位副司長肯定地表示,這次機(jī)構(gòu)改革不是簡單的裁員,而是把人員分流與干部人事制度改革結(jié)合起來,采取了競爭上崗、優(yōu)勝劣汰的方式,干部年輕化、知識化的原則得以進(jìn)一步貫徹,公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)得到提高。

    職能轉(zhuǎn)變:尚沒到位

    然而,改革中總有一些不和諧音出現(xiàn)。

    最突出的一點,莫過于一種被戲稱為"裁員后遺癥"現(xiàn)象的蔓延:自中央部委到省級一些單位,機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后,人手不夠,不得不從下屬單位借人幫助工作。中央某部委一個業(yè)務(wù)處室,共7名工作人員,其中3人為基層借調(diào)。

    局面尷尬,且與初衷背道而馳。

    "這說明我們政府的很多職能還沒有厘清、理順。"清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長薛瀾教授認(rèn)為,1998年機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點是好的,但準(zhǔn)備不充分,前期研究相對不足,沒有研究清楚哪些職能是需要改掉的,而按當(dāng)時特定的情況采取了"一刀切"的方式。同時,后續(xù)的配套工作也做得不夠,造成了改革的不徹底性。

    對此,中央機(jī)構(gòu)編制委員會那位副司長并不諱言。但他認(rèn)為,這并不說明機(jī)構(gòu)改革矯枉過正。

    "事實上,從總體來說,目前公務(wù)員人數(shù)不是少了,而是多了。之所以出現(xiàn)這種情況,原因一個:政府職能沒有轉(zhuǎn)變到位。政府仍在'越位',管了許多不該管、管不了也管不好的事。"

    他說,1998年的改革是一個職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡同時進(jìn)行的改革,但事實上,人員很快減下來了,職能轉(zhuǎn)變卻沒能及時跟上,造成了一定程度的滯后,因而引發(fā)一系列問題。

    那么,五年改革,究竟哪些職能得到了轉(zhuǎn)變,哪些還需要進(jìn)一步厘清呢?

    "1998年機(jī)構(gòu)改革為市場經(jīng)濟(jì)建立了一個適當(dāng)?shù)穆毮芸蚣?,成就非常大?北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授告訴中國《新聞周刊》,1998年機(jī)構(gòu)改革時撤并九大行業(yè)部委,突出國家經(jīng)貿(mào)委宏觀調(diào)控職能,弱化國家計委作用,都表明政府正逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往外退,職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。然而,在一些非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,政府部門的職責(zé)仍沒分清,仍然管得過多過細(xì)。

    政府管理模式?jīng)]有發(fā)生根本性變化也是一方面原因。"還按老一套模式在運(yùn)行,埋首于事務(wù)性工作,手續(xù)審批、文山會海的狀況沒變,而人卻少了一半,自然適應(yīng)不過來。"中央編委那位副司長指出,減少行政審批項目,推行先進(jìn)的政務(wù)手段,是解決尷尬局面的有效途徑。

    事業(yè)單位:改革對象

    轉(zhuǎn)變職能這個老生常談的問題,也成為十六大的熱門議題。代表們一致認(rèn)為:轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府績效,是未來機(jī)構(gòu)改革必需突破的瓶頸。

    北京大學(xué)楊鳳春副教授說:"政府職能實際上是個功能問題,它由需求決定。而需求,則是由國家和社會的關(guān)系決定的。為什么國家要過度干預(yù)社會?是因為國家要進(jìn)行政治控制。所以,如果國家過度擠壓社會的關(guān)系不變,政府職能轉(zhuǎn)變就不會有根本性突破。"

    盡管入世之后中央和地方各級政府開展了大規(guī)模的行政審批項目清理"運(yùn)動",僅國務(wù)院65個部門就清理出4159項,擬取消767項,但據(jù)專家估算,至少還有超過7000項審批項目可以清理。

    中國人民大學(xué)毛壽龍教授表示,審批項目種類繁多,情況混亂,反映了政府權(quán)力過大,對社會生活干預(yù)過多的狀況。

    "更徹底的做法是:再度大規(guī)模精簡行政機(jī)構(gòu)。目前,中央還有近30個國家部委,從長遠(yuǎn)看,其實只要10至20個就足夠了,一些壟斷行業(yè)主管部門,就沒必要再存在。"毛壽龍說,砍掉那些帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的行政機(jī)構(gòu)和部門,不僅順理成章地達(dá)到縮編減員目的,節(jié)省"運(yùn)動式"人員分流產(chǎn)生的巨大成本,同時也為理順政府職能奠下基礎(chǔ)。

    毛教授還提到,今后,政府改革下一步的重大問題是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。事實上,在北京和深圳,改革試點已進(jìn)行相當(dāng)長時間。到明年,就將在全國范圍內(nèi)啟動。

    他說:"事業(yè)單位也是政府公共管理的一個重要部分,以前很大程度上成為政府機(jī)構(gòu)改革的緩沖器,譬如一些行政編制轉(zhuǎn)為事業(yè)編制等情況,客觀上給事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革帶來難度。"

    據(jù)悉,目前中國有130萬個事業(yè)單位和機(jī)構(gòu),在編人員2800萬人,是國家財政開支最主要的部分。

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