官方學(xué)者提交中國(guó)選狀況報(bào)告

林楚方

■厭選已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，它是當(dāng)前選舉中面臨的一個(gè)最大的難題。

■"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對(duì)政治感興趣或是對(duì)民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強(qiáng)弱取決于利益的大小。"

■中國(guó)選舉制度改革最主要的問(wèn)題是能不能進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉，而擴(kuò)大直選最大的阻礙來(lái)自一種先驗(yàn)觀點(diǎn)：中國(guó)經(jīng)濟(jì)文化落后，老百姓素質(zhì)太低，搞不了民主選舉。但大量調(diào)查表明，民主選舉與公民素質(zhì)和文化水平?jīng)]有直接關(guān)系。

２００２年底，由中國(guó)人大系統(tǒng)部分從事選舉立法、選舉實(shí)際運(yùn)作的官員和對(duì)選舉有研究的專家、學(xué)者共同參與的《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》一書(shū)正式公開(kāi)出版。

該項(xiàng)調(diào)查研究的課題負(fù)責(zé)人蔡定劍博士說(shuō)：此報(bào)告力求向公眾提供一個(gè)中國(guó)民主發(fā)展，重點(diǎn)是中國(guó)選舉狀況的橫斷面，"中國(guó)選舉狀況到底是個(gè)什么樣子，問(wèn)題出在哪里，改革的方向應(yīng)該是什么。"

高投票率是怎么來(lái)的

據(jù)了解，最近２０年，中國(guó)參選率從總體上不斷攀升，居高不下，一段時(shí)間，個(gè)別地方甚至接近１００％。

分析其成因，《中國(guó)人大》雜志社副主編汪鐵民認(rèn)為有幾方面：首先是舉國(guó)動(dòng)員體制。在我國(guó)過(guò)去集體主義體制下，政府對(duì)全體民眾有一種強(qiáng)大的動(dòng)員能力，而這種動(dòng)員能力在選舉中得到最好的體現(xiàn)。

其次是委托投票被濫用，委托投票在總投票數(shù)中占有相當(dāng)大的比例，汪鐵民考察過(guò)幾個(gè)地方，這個(gè)比例少則占百分之十幾，多則百分之三四十。而委托投票有的成了一人代寫(xiě)一大把選票。在這種情況下，參選率失真也就不足為奇了。

第三是流動(dòng)票箱的作用。汪鐵民分析，流動(dòng)票箱的本意是因?yàn)橹袊?guó)地域遼闊，為方便選民而設(shè)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，它卻成了參選率沒(méi)有達(dá)到要求時(shí)的-種應(yīng)急措施。"問(wèn)題正出在這里，由于沒(méi)有一套嚴(yán)格的程序限制，回收上來(lái)的選票很多是由工作人員填寫(xiě)的。這種現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。"

他問(wèn)一個(gè)鄉(xiāng)干部，流動(dòng)票箱里的水分有多大，對(duì)方回答，"大約１０％，也許更多。"

此外，選舉機(jī)構(gòu)工作人員代寫(xiě)選票也很普遍，這甚至成為個(gè)別選舉機(jī)構(gòu)控制選舉結(jié)果的重要手段，在很多地方，還會(huì)通過(guò)一些蠅頭小利來(lái)誘導(dǎo)選民參加選舉，甚至變相地強(qiáng)制選民投票。

為什么要追求這么高的參選率呢?"參選率不單單是一堆簡(jiǎn)單的數(shù)字，相反，它已被賦予了很強(qiáng)的政治內(nèi)容。在我們國(guó)家，選舉已成為一項(xiàng)十分重要的政治任務(wù)，而任務(wù)往往和具體指標(biāo)聯(lián)系在一起。"

在北京郊區(qū)調(diào)查時(shí)，汪鐵民曾就選舉問(wèn)題與被調(diào)查者進(jìn)行交流，"據(jù)講，在有些地方，如果不采取一些特殊手段，參選率將會(huì)直線下降，不僅達(dá)不到法定人數(shù)，甚至?xí)碌桨俜种笥?。在河北、遼寧等地的農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，也聽(tīng)到了相同的說(shuō)法。"

選舉中面臨的最大難題

汪鐵民說(shuō)，由于追求高參選率，使選舉有朝著形式主義方向發(fā)展的趨向。一方面是參選率居高不下，另一方面，選民的厭選情緒日漸濃重。"可以說(shuō)，厭選已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，它是當(dāng)前選舉中面臨的一個(gè)最大的難題。"

汪鐵民曾到遼寧省莊河市某鎮(zhèn)走訪過(guò)２０多位村民，其中還包括村干部，他們中的大多數(shù)人認(rèn)為選舉只與干部有關(guān)系，和他們沒(méi)有關(guān)系。

令人憂慮的是，這種厭選情緒已經(jīng)蔓延到搞選舉的干部和機(jī)構(gòu)。

蔡定劍曾采訪過(guò)一位在中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作的法學(xué)博士，蔡定劍問(wèn)他是否愿意參加人大代表的選舉，他說(shuō)，"從理論上講，我會(huì)對(duì)選舉感興趣，但說(shuō)實(shí)在話，如果不是領(lǐng)導(dǎo)提出要求，我不會(huì)主動(dòng)去投票。"

這位博士進(jìn)一步說(shuō)，"我們的人大代表都是按單位組織選舉的，雖然也允許大家聯(lián)名提候選人，但不管你提了多少候選人，最后協(xié)商的結(jié)果往往還是按領(lǐng)導(dǎo)的意圖確定正式候選人，這樣的選舉很難引起大家的興趣，其實(shí)誰(shuí)當(dāng)選也無(wú)所謂，選上的人大代表我們從來(lái)也不知道他做了什么，你說(shuō)這樣的選舉有什么用?"

"我們通常以為的精英群體，如知識(shí)分子、公務(wù)員、企業(yè)家等，也都有厭選的情緒。我在北京一些高校和科研單位專門(mén)作過(guò)調(diào)查，他們當(dāng)中一些人對(duì)待當(dāng)前選舉的冷漠態(tài)度讓我吃驚，更讓人吃驚的是，人大系統(tǒng)有相當(dāng)一部分人也對(duì)選舉感到厭煩。"蔡定劍說(shuō)。

該項(xiàng)研究的一項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷顯示，愿意參加"下次選舉"的人占被調(diào)查對(duì)象的７０％，而汪鐵民了解的實(shí)際情況卻很糟糕，有四五成的人不愿意再參加選舉或?qū)⒉粎⒓舆x舉抱無(wú)所謂態(tài)度。

為什么會(huì)厭選?

"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對(duì)政治感興趣或是對(duì)民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強(qiáng)弱取決于利益的大小，而不是取決于政治覺(jué)悟的高低和民主意識(shí)的強(qiáng)弱。"

汪鐵民直言不諱地指出，中國(guó)目前面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是選舉和利益脫節(jié)，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，選民和代表之間沒(méi)有形成一種穩(wěn)固的利益關(guān)系，雖然憲法和法律規(guī)定代表是由選民選舉產(chǎn)生，必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督，反映人民的利益和要求，但并沒(méi)有一套銜接細(xì)密的程序設(shè)計(jì)使之成為一種有效的機(jī)制。其二，由于人民代表大會(huì)的決策作用還不夠大，所以，他們無(wú)法主宰選民的利益。汪鐵民的這些觀點(diǎn)得到了問(wèn)卷調(diào)查的支持。

素質(zhì)高低與民主無(wú)關(guān)

蔡定劍在他的調(diào)查報(bào)告中用大量的事實(shí)回答了這個(gè)問(wèn)題。

步云鄉(xiāng)是中國(guó)第一個(gè)試行鄉(xiāng)長(zhǎng)直選的地方，２０００年底，蔡定劍來(lái)到步云，探究中國(guó)農(nóng)民對(duì)直選的態(tài)度和直選的效果。一位鄉(xiāng)里干部對(duì)蔡定劍說(shuō)，直選鄉(xiāng)長(zhǎng)活動(dòng)，群眾參加人數(shù)之多，積極性之高，演講、選舉場(chǎng)面之壯觀，為多年來(lái)少見(jiàn)，而且他們都是自發(fā)參加的。

這次調(diào)查證實(shí)了大量問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)論，即民主選舉與公民素質(zhì)和文化水平?jīng)]有直接關(guān)系，相反，只有利益才是決定選舉的動(dòng)力，有利益才有激情，才會(huì)去投票。在安徽、在四川、在河北，蔡定劍不只一次地發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)民的民主熱情。

蔡定劍在書(shū)中寫(xiě)道：他們可能不知道什么是民主，什么是選舉制度，但他們知道什么樣的選舉他們應(yīng)該參加，什么樣的選舉他們不愿意參加，這種熱情和追求不是因?yàn)樗麄儗?duì)民主的理解和對(duì)政治的關(guān)心，而是因?yàn)樗麄儗?duì)自己利益的關(guān)注，是對(duì)自己命運(yùn)的關(guān)切。

"民主實(shí)踐是最好的民主教育，一次直接的民主實(shí)踐超過(guò)１００次的民主教育。利益因素是選舉最有力的動(dòng)力。"

調(diào)查結(jié)果也證明，"公民的文化素質(zhì)并不能決定他的政治參與能力。""說(shuō)農(nóng)民素質(zhì)太低，搞不了選舉，完全是一種主觀想象。"

現(xiàn)行官員選舉中的問(wèn)題

陳斯喜認(rèn)為，地方組織法已經(jīng)明確了地方正職進(jìn)行差額選舉是基本原則，只是在候選人確實(shí)只有一人的情況下，作為例外，也可以實(shí)行等額選舉。"但實(shí)踐中，等額選舉卻成為常例，差額選舉反而成為特例，這是背離地方組織法規(guī)定精神的。"他舉例說(shuō)，在１９９７年到１９９８年省級(jí)人大換屆選舉中，所有正職領(lǐng)導(dǎo)人全部是實(shí)行等額選舉。

此外，地方組織法規(guī)定，"人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副主任，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)副主席，人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人。""但實(shí)踐中幾乎全部只差額１人，沒(méi)有關(guān)于差額２人以上的資料。"

陳斯喜舉例說(shuō)，有些副職領(lǐng)導(dǎo)人員選舉搞"陪選"，北方一家報(bào)紙報(bào)道，某縣開(kāi)人代會(huì)，一位被代表聯(lián)名提出的候選人竟然得零票。

陳斯喜還談到，候選人介紹簡(jiǎn)單、不透明也是一大問(wèn)題，比如，各級(jí)人大代表的選舉，候選人介紹一般都只印發(fā)一張兩三百字的簡(jiǎn)歷，除了姓名、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷外，幾乎沒(méi)有其他資料。他們的問(wèn)卷調(diào)查顯示，有一半人最想了解候選人的"能力和水平"，三成人想了解"道德和品行"。"可是，現(xiàn)在的候選人介紹恰恰沒(méi)有這兩項(xiàng)內(nèi)容。"

問(wèn)卷調(diào)查還顯示，７７．９％的代表只了解國(guó)家機(jī)關(guān)候選人的"一點(diǎn)簡(jiǎn)歷"，另有１２．４％的人對(duì)候選人"很不了解"，只有６．４％的人表示"很了解"。

據(jù)了解，雖然一些地方也開(kāi)展了候選人亮相活動(dòng)，大致有三種方法：全體會(huì)議上亮相，代表團(tuán)會(huì)議上亮相，電視上亮相。但亮相時(shí)一般不發(fā)表講話，由于亮相時(shí)間短，代表難以全面了解候選人才干、思想和主張，只能憑相貌等就決定投票，以致有的候選人由于相貌不如人而被淘汰。

"在這種情況下，代表很難投票。候選人也只能聽(tīng)天由命，很難憑才干能力爭(zhēng)取獲勝。"

另外的一個(gè)焦點(diǎn)是候選人的確定方式。按法律規(guī)定，候選人的確定有兩種方式，一種是組織提名，另一種是代表聯(lián)合提名，但在實(shí)踐中，代表聯(lián)合提名往往受到極大限制。"有些地方實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有代表聯(lián)名，代表聯(lián)合提名權(quán)名存實(shí)亡。"

從實(shí)踐來(lái)看，在沈亞平、陳克林和陳斯喜的調(diào)查中都反映，影響代表聯(lián)合提名的主要因素包括：不給代表發(fā)提名表，不讓代表進(jìn)行"串連"醞釀提名，有地方不讓代表進(jìn)行任何形式的會(huì)下活動(dòng)和跨團(tuán)提名，同時(shí)又把每個(gè)代表團(tuán)劃得很小，使代表很難在本代表團(tuán)內(nèi)征集夠聯(lián)名所必須的人數(shù)。

這些實(shí)踐中的種種做法都是為了規(guī)避、抵制、違反選舉法和地方組織法。而在專家看來(lái)，選舉法和組織法才真正反映了執(zhí)政黨和廣大人民的根本利益。

選舉改革大方向

陳斯喜提出，當(dāng)前應(yīng)該"強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，改善國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉機(jī)制"。首先是要保障代表提名權(quán)，將法律規(guī)定的代表提名權(quán)落到實(shí)處，代表提名不應(yīng)受到任何不合法的限制。

此外，有必要建立非對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。"在選舉安排上，必須為候選人開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)留出必要的時(shí)間；競(jìng)爭(zhēng)選舉活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)或者單獨(dú)組織的選舉機(jī)構(gòu)主持下有秩序地進(jìn)行。"

如何發(fā)揮候選人自身的作用?陳斯喜建議，候選人應(yīng)該可以在公共場(chǎng)所和廣播電視上進(jìn)行演講，在允許的公共場(chǎng)所張貼宣傳品等；候選人主要以自己的力量開(kāi)展宣傳活動(dòng)，同時(shí)允許組織義務(wù)后援班子，但人數(shù)以不超過(guò)１０人為宜；候選人也可以投入一定費(fèi)用，用于印發(fā)宣傳品、打電話等必要開(kāi)支，但應(yīng)當(dāng)有最高限額。

"應(yīng)該完善和擴(kuò)大差額選舉，杜絕變相等額，"陳斯喜說(shuō)，"全國(guó)人大常委會(huì)委員的差額選舉已經(jīng)實(shí)行三屆，實(shí)踐證明是成功的，應(yīng)當(dāng)從法律上作出明確規(guī)定"。

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)法律室處長(zhǎng)周曉東則從選舉的技術(shù)角度，分別對(duì)省級(jí)人大代表和較大的市的人大代表直選進(jìn)行了假設(shè)分析，并認(rèn)為從選舉技術(shù)的角度，中國(guó)先在省級(jí)和較大的市一級(jí)擴(kuò)大直接民主選舉是可能的。報(bào)告的另一位撰寫(xiě)人、國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教授認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉改革的條件已經(jīng)成熟，并進(jìn)行了大量的論證。

中國(guó)政法大學(xué)焦洪昌教授認(rèn)為，"中國(guó)公民對(duì)現(xiàn)行的選舉狀況表現(xiàn)很冷淡，但是并不能說(shuō)明他們?nèi)鄙贌崆楹陀X(jué)悟，他們希望有機(jī)會(huì)參與表達(dá)自己的意志，現(xiàn)行的選舉制度和做法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的需要。"

"選舉制度的改革勢(shì)在必行，中國(guó)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)更加民主的社會(huì)，但在這一向理想奮斗的過(guò)程中，也存在著許多問(wèn)題和困難，我們的路還很長(zhǎng)。"蔡定劍說(shuō)。