官員下海與繼續(xù)推進改革

張文彪

一個簡單的道理是，改革實際上就是打破舊體制的一個過程。從經(jīng)濟學的原則看，社會中的個體作為理性的經(jīng)濟人———官員自然也不例外———對于改革的支持是有條件的。這個條件就在于，支持改革給他的預期收益超過他為支持改革可能付出的預期成本。從根本上說，官員下海源于官員在市場和政府之間的競爭博弈中，通過對公私部門相對收益的權衡而做出的一種自由選擇。這種自由選擇取決于兩點：一是相對于公共部門而言私人部門的高收益；二是能夠實現(xiàn)獲得這種高收益的預期概率。

改革說到底是一個利益重新分配的問題，市場化取向的改革使得官員在社會流動問題上處于一種兩難抉擇：一方面仍然不斷地看到或感受到作為改革的決策和執(zhí)行者，自身所擁有的社會地位和身份比較上的優(yōu)勢，以及在推進改革向前發(fā)展中的使命感；另一方面又羨慕那些在改革轉軌期中獲取了高收入的社會階層，如企業(yè)家階層、三資企業(yè)員工、個體戶等。當二者無法統(tǒng)一時，官員會選擇前者還是后者呢？

這方面我們應該看到，隨著市場轉型的發(fā)生，９０年代以來，中國資源配置的方式發(fā)生了重大變化，即由過去的非競爭型的計劃配置資源轉變?yōu)楦偁幮偷氖袌雠渲觅Y源。市場轉型造成了資源在人群中的重新分布。這一點反映在人群的利益結構上，就是過去與計劃資源相接近的群體資源的相對喪失，和更具有市場競爭力的群體資源的相對獲得。這種變遷表現(xiàn)在政府機構的調整上，便是有一批適應市場競爭的官員從政界走向商界。

第一、在公共部門（以政府為代表）與私人部門（以企業(yè)為代表）之間，二者的職能定位差別很大。很明顯，政府要提供公共產(chǎn)品，界定產(chǎn)權，維持公共秩序，促進社會正義，以避免市場所帶來的外部不經(jīng)濟和公共產(chǎn)品的不提供。私人部門則提供私人產(chǎn)品，以利潤最大化為目標。定位的不同導致其部門收益的不同。對政府官員而言，在政府中的收益可能是較高的社會地位和受人尊重（尤其是在官本位傳統(tǒng)的中國更是如此），但同時，他也就很可能失去了更高的工資報酬、更多的出國機會、更大的個人自由。對企業(yè)人員來講，收益則可能是更高的工資福利、更多的個人自由，但不具有足以支配社會民眾、影響國家走勢的公共權力。而在公私部門中的就業(yè)機會是稀缺的，必須做出選擇和取舍。因此，基于公私部門收益的差別以及實現(xiàn)高收益的預期概率，人力資源會發(fā)生從政府到企業(yè)或從企業(yè)到政府的流動和再配置。當私人部門的收益高于公共部門的收益并且這種高收益的實現(xiàn)概率符合政府官員的一定預期后，政府官員會選擇從政府流向企業(yè)。

第二、機構調整帶來的因素。連續(xù)數(shù)輪帶有越來越明晰的適應市場經(jīng)濟體制的政府機構調整，使許多官員重新評估個人的職業(yè)素質，尤其是其中年輕的、受過更好教育、具有技能和經(jīng)濟取向的技術官員，他們比較容易做出投身于迅速變革的經(jīng)濟發(fā)展洪流中。在這一過程中，他們中相當一部分人獲得了成功并使自己成為新體制下的私營企業(yè)家。目前政府正通過機構改革實現(xiàn)行政機構合理化和行政人員素質的現(xiàn)代化，這意味著政府的角色定位應是引導和服務于社會主義市場經(jīng)濟。行政部門就如同其他各個社會部門一樣都是為整個社會服務的，在這個部門中的官員就如同社會大大小小的從業(yè)人員一樣，只有分工的不同，沒有地位的差別。官員們根據(jù)實際情況選擇自己未來的發(fā)展方向，并不值得大書特書。就像一位經(jīng)商多年的民營企業(yè)家，只要符合條件，通過正當?shù)某绦蚝颓缽恼酂o不可?？梢哉f，在官員下海這一現(xiàn)象的背后，是市場經(jīng)濟的確立及其帶來的人們社會價值觀念的變化，它表明市場化不僅在經(jīng)濟體制改革層面初步取得支配地位，而且以市場化作為我國整個宏觀體制改革價值取向的觀念已經(jīng)深入人心。

第三、行政體制依然滯后。傳統(tǒng)的行政體制所造成的冗員過多和基本上的論資排輩都是影響政府機構效率提高的頑癥。官員的晉升過程看起來相當有序，但獲得權威地位最普遍的途徑也只能是仕途階梯上慢慢爬行。這種行政體制的僵化是整體性的，各種體制問題交織在一起，而推動這一體制的變化，僅靠某些環(huán)節(jié)的改革是不夠的。其結果是不能為官員提供足夠的收益預期。這種收益預期包括工資福利、社會地位、職業(yè)榮譽、公眾評價和發(fā)展前景等。應該說，許多年來，黨政領導干部制度改革在擴大民主、完善考核、推進交流、加強監(jiān)督、推動干部能上能下等方面取得了較大進展。但跑官要官、買官賣官、按年熬官、拉票賄選等這些讓人民深惡痛絕的″升官之道″如今仍然有一定市場，相關報道不時見于報端。政府所需的優(yōu)秀人才在一些地方難以脫穎而出，這削弱了黨和政府的形象和公信力，也使得一些政府官員無法對未來抱有穩(wěn)定的收益預期。

中國的改革是從放權讓利開始的，是一種借助政治框架推進市場化的進程，即進行行政性分權與經(jīng)濟性分權，改革先入者明顯受到激勵，得到很多的好處。我們打個不太恰當?shù)谋扔鳎焊母锸窃谂f房子基本不動的情況下蓋新房子（這完全不同于前蘇聯(lián)的改革。前蘇聯(lián)的改革相當于先拆舊房子，在空地上蓋新房子）。蓋新房子的成本是由居住在舊房子里的人承擔的。在新房子不斷蓋起來的同時，舊房子的改變并不大。相對于私營經(jīng)濟領域里不斷地蓋房子，其他領域尤其是行政領域的變化一直不大，這也是我們正在努力地致力于政治體制改革的重要原因。官員在政府中就業(yè)，是以在非政府部門尤其是非公經(jīng)濟部門的收益損失為機會成本的，官員在政府中的現(xiàn)有收益一旦過分低于私人部門，他就會選擇辭官下海。

中國的政治改革與經(jīng)濟改革從一開始就有著許多必然的聯(lián)系。進入９０年代后期，政治體制改革所要解決的現(xiàn)實課題已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。如果說政治體制改革過去主要是為適應經(jīng)濟改革和發(fā)展的需要的話，當前的政治體制改革已經(jīng)基本轉向主要是解決由經(jīng)濟改革和社會發(fā)展所帶來的政治社會問題，比如官員下海。一個時期以來，許多媒體對官員下?？赡芑蛘诎l(fā)生的負面影響進行了種種剖析，如官員掌握的原有社會資源問題、“半下?！眴栴}、一些地方在官員辭職下海問題上忽視了必要的法律程序、現(xiàn)實中官員與企業(yè)的對接問題等等。一時之間，官員下海問題成了一個影響社會進步而后患無窮的事情。

近年來，隨著改革的不斷推進，各個地方都出現(xiàn)了大面積的職工下崗現(xiàn)象，再加上事業(yè)單位改革的開始啟動，城市和農(nóng)村大批的大學畢業(yè)生的就業(yè)機會成為一個新的大問題。尤其是農(nóng)村大中專畢業(yè)生不得不回原籍，與復退轉業(yè)軍人一起爭取進入縣鄉(xiāng)兩級政府機構就業(yè)，滿足他們“當干部”的社會需求。加上原地方原有的待業(yè)人員，不可避免地出現(xiàn)了縣以下基層社會精英千軍萬馬擠進機關這一“窄門”的局面。只要我們體制仍然需要通過維持基層社會精英的向上流動機制來穩(wěn)定基層精英群體的效忠，就只能允許這些基層精英不斷地涌到機關里去，結果必然無法約束縣鄉(xiāng)兩級機構的無限膨脹。事實上，我們只要思考一下這樣的問題，就應該可以理解官員下海在當前機構改革的大局情況下，客觀上起到了什么樣的好的引導作用。

其實，官員下海并不是一個簡單的問題，盡管一些下海官員利用長期在官場上經(jīng)營起來的各種背景因素，搞起了一套權力資本化的違法違紀行為。但是，我們還是應當看到，任何一個行業(yè)都有其獨特的游戲規(guī)則，逐漸完善起來的社會主義市場體制要求將會讓每一個希望進入商界的官員明白這樣一個道理：如果他們不轉換過去那種宏觀決策的思維方式，不拋棄靠以往的社會關系網(wǎng)獲取特惠條件的依賴性，他們就很難在真正的市場經(jīng)濟中站穩(wěn)腳跟，而那些亦政亦商、不倫不類的游戲規(guī)則終將使他們被逐出殘酷的市場競爭圈。一個明白的事實是，在市場開始規(guī)范化時，企業(yè)需要一種扎扎實實的經(jīng)營作風，需要一種理性精神。官員下海，肯定是沖著出色企業(yè)家的角色而去的，而在大的企業(yè)之間，已經(jīng)形成了一種強盜對強盜的規(guī)則，就是說，如果你不守規(guī)則，那你就死了。所以在這一層次的企業(yè)家群體里名譽被看得很重很重，只有這樣才能使整個事業(yè)向長遠著眼。

事實上，官員下海的問題，制度的因素仍然是第一層面的。一方面這種行為是對舊體制的突破，另一方面這種行為的發(fā)生又必然受到特定制度的約束。所謂制度，就是群體內(nèi)部有自由選擇權利的成員之間就協(xié)調分工所達成的均衡的從而是可預期的和穩(wěn)定的行為模式。這一行為模式包括兩個方面的內(nèi)容：（１）可見的行為。很明顯，不可見的行為是別人難以預期的；（２）對可見行為的公認的闡釋。人們盡可以對某種行為作出極不同的闡釋，但只要這些闡釋沒有得到公認，它們就難以獲得制度力量。對官員下海，目前輿論上比較多的顧慮是，這種行為在失去約束的情況下將出現(xiàn)難以遏制的腐敗問題。這種顧慮不無道理。但我們是在中國的改革事業(yè)進行到二十一世紀的今天來討論這個問題的，通過改革，新的政策已經(jīng)承認個人利益的合法化和合理化，社會利益結構由此逐漸多元化或分化。官員下海應當是這種社會利益結構變化的一個部分，我們應該從整個改革事業(yè)繼續(xù)不斷深入的角度來看待這一現(xiàn)象。從理論上可以提出來的一個原則，就是競爭性原則。我們可能并不知道什么樣的官員下?；蛞允裁捶绞较潞Ｊ亲詈线m的，也是當前制度變革所需要的，但我們知道真正做出這方面合適抉擇的官員一定是競爭的產(chǎn)物（體制之間以及人才之間競爭），是制度創(chuàng)新的結果。這個競爭的結果可能一個時期里得不到所有人的滿意，但這是我們所能期待的最好的結果。

無疑，官員下海是政治體制改革中出現(xiàn)的帶有方向性問題。過去官員身份的變化或轉換主要是由體制內(nèi)組織人事制度和政策的重大變化所引發(fā)的大規(guī)模的人事變動，并不直接涉及實質性的社會性結構變化，因此也不是由社會經(jīng)濟力量推動的社會結構性變化的反映，而目前的官員下海現(xiàn)象則是在這方面邁出了一個大步。如果說我們長期以來一直強調以經(jīng)濟建設為中心，不斷促進經(jīng)濟群體成為社會的強勢群體的話，那么，官員下海僅僅從人才流向上看也應該是合理的。雖然這一流向與長期以來黨政官員轉換的具體運行始終是在黨的組織系統(tǒng)的有效政治控制中進行的做法，有很大的背離之處，但假如我們整個社會的全體成員居然對這樣一個明確行為作不出任何新的闡釋，那么這個社會的創(chuàng)新和演進的力量到底在哪里呢？

從孫中山的民國至今，我們已看到，一個具有生命力、能長期保持統(tǒng)治的政府，必然是一個學會正確地調解社會各力量的有效政府，它應該理解多元力量間彼此制衡的重要性，哪怕這種多元力量中的一部分積極因素曾存在于黨政系統(tǒng)的內(nèi)部，如果沒有多元力量，它應該致力于培養(yǎng)而非毀滅新生力量。官員下?？瓷先ナ且徊糠志⒎葑愚D向了民間社會，但由此而壯大的民間力量應該是更容易理解和靠近政府所推進的改革事業(yè)，從而大大削減了在一些重大社會問題上由于利益的沖突可能出現(xiàn)的社會憤怒情緒，減少突然爆發(fā)的破壞力。

正確對待官員下?，F(xiàn)象，應該是政治體制自身的調整和完善能力的表現(xiàn)。政治改革所面臨最大挑戰(zhàn)往往是，現(xiàn)行政治體制既是改革的對象，又是推行改革所依賴的組織手段。僵化的政治體制往往會成為政治改革最難突破的政治障礙，一個時期以來官員下海的行為，不會也不可能造成千萬人紛紛逃離黨政機關的混亂局面，這是一個連三歲小孩都清楚的事實。