發(fā)展與規(guī)范并舉努力實(shí)現(xiàn)民辦教育的新突破

蔣作斌

1999年，中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定提出：要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。湖南省在全面規(guī)劃十五教育時(shí)，也堅(jiān)持了兩條十分重要的指導(dǎo)思想，一是教育改革關(guān)鍵在體制改革上，尤其是辦學(xué)體制改革必須向多種所有制格局方向發(fā)展取得突破;二是發(fā)展教育必須把民辦教育作為一個(gè)重要的增長點(diǎn)，納入總體發(fā)展的目標(biāo)之中。按照這個(gè)指導(dǎo)思想，今后5年內(nèi)，湖南省民辦教育要努力實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展和跨越式的發(fā)展。因此，發(fā)展民辦教育已經(jīng)成為我們亟待研究和解決的重大課題。

一、民辦教育發(fā)展與規(guī)范的任務(wù)仍然十分艱巨。

改革開放以來，特別是近幾年來，民辦教育事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，已經(jīng)成為教育體系的重要組成部分，為整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。以湖南省為例，目前全省有各級各類民辦教育機(jī)構(gòu)2300多個(gè)，在校學(xué)生37萬多人，擁有專職教師和教育行政管理人員2.5萬余人，民辦教育畢業(yè)或結(jié)業(yè)的學(xué)生達(dá)230多萬人。民辦教育在發(fā)展的過程中，已經(jīng)初步形成了從幼兒園到高等學(xué)校，覆蓋普通教育和職業(yè)教育、學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的完整體系，打破了國家包攬教育的舊格局，促進(jìn)了辦學(xué)體制改革的逐步深化。此外，民辦學(xué)校探索出了全新的學(xué)校運(yùn)行機(jī)制，涌現(xiàn)出了一批具有時(shí)代特征的辦學(xué)典型，在社會(huì)上贏得了良好聲譽(yù)。

但是，實(shí)事求是地講，民辦教育目前確實(shí)還存在一些不容忽視的問題，要形成民辦學(xué)校與公辦學(xué)校共同發(fā)展的格局，無論是在事業(yè)發(fā)展上，還是在行為規(guī)范上，都面臨著十分艱巨的任務(wù)。

一是辦學(xué)規(guī)模偏小。從整體上看，民辦教育還只是一個(gè)弱小的群體。湖南現(xiàn)有民辦學(xué)校數(shù)量和在校學(xué)生人數(shù)分別只占全省各類學(xué)校總數(shù)和在校生總數(shù)的2.66%和3%。同時(shí)，現(xiàn)有民辦學(xué)校校均規(guī)模偏小，尚不到150人，有的學(xué)校甚至不到100人。

二是發(fā)展很不平衡。從發(fā)展區(qū)域來看，我省民辦學(xué)校主要集中在長沙、岳陽、常德等市，其他市州規(guī)模較小。從高等和中等教育學(xué)科專業(yè)來看，民辦學(xué)校專業(yè)單一，大多是文史、財(cái)經(jīng)類專業(yè)，理工類專業(yè)相當(dāng)少。從辦學(xué)條件來看，全省共有60所民辦學(xué)校投入上千萬元資金辦學(xué)，其中過億元的有8所;但由于辦學(xué)時(shí)間、辦學(xué)資金等原因，尚有80%的民辦學(xué)?？孔赓U民房和企業(yè)、學(xué)校舊房辦學(xué)，有的連租賃的校舍也很不穩(wěn)定，教學(xué)硬件設(shè)施基本達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校僅占55%，特別是醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生類和某些理工類民辦學(xué)校，辦學(xué)條件更是難以保證教學(xué)需要。

三是整體質(zhì)量不高。目前，在我省2000多所民辦教育機(jī)構(gòu)中，真正質(zhì)量高、有特色的品牌學(xué)校相當(dāng)少。有很大一部分學(xué)校還沒有真正做到似質(zhì)量求生存，以特色求發(fā)展，還要把大部分精力放在抓生源、抓就業(yè)、抓資金上，教學(xué)工作在學(xué)校的中心地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實(shí)。

四是辦學(xué)行為不規(guī)范。突出表現(xiàn)在五亂，即亂辦學(xué)、亂招生、亂收費(fèi)、亂打廣告、亂發(fā)文憑等不規(guī)范行為屢禁不止。

五是管理行為不到位。主要表現(xiàn)在各級教育行政部門管理的越位和缺位。一方面，有些地方教育行政部門還沒有立足于宏觀管理，仍然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下管理公辦學(xué)校的方式和手段來處理有關(guān)民辦學(xué)校的事情，過多干涉民辦學(xué)校的自主辦學(xué)和自我發(fā)展;另一方面，有些地方教育行政部門執(zhí)法意識淡薄，對民辦學(xué)校疏于管理，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)只批不管的現(xiàn)象，給個(gè)別不法辦學(xué)者以可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響了民辦教育的聲譽(yù)。另外，在有些地方，民辦學(xué)校應(yīng)該享有的各種優(yōu)惠政策不能得到落實(shí)，個(gè)別地方甚至將民辦學(xué)校作為難得的財(cái)源，巧立名目，向民辦學(xué)校拿卡索要，致使學(xué)校不堪重負(fù)。

要解決當(dāng)前民辦教育面臨的問題，推動(dòng)民辦教育快速健康發(fā)展，還需要解決一個(gè)認(rèn)識問題，需要我們進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。

二、民辦教育必須堅(jiān)持發(fā)展與規(guī)范并舉的指導(dǎo)思想。

民辦教育必須加快發(fā)展，沒有發(fā)展就沒有出路。但是，加快發(fā)展并不等于盲目發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展與規(guī)范并舉，在發(fā)展中規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展。具體來說，就是要以積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理為指針，以加快發(fā)展為主題，以規(guī)范辦學(xué)行為為重點(diǎn)，以發(fā)展非義務(wù)教育為主要目標(biāo)，在努力構(gòu)建公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局中取得突破性進(jìn)展。

按照以上指導(dǎo)思想，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，民辦教育必須牢牢把握如下幾個(gè)基本原則。

第一，社會(huì)公益性原則。民辦教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分，其根本職能是執(zhí)行國家的教育法律法規(guī)，貫徹國家教育方針，按照國家的教育標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施教育、教學(xué)活動(dòng)，培養(yǎng)德、智、體、美等諸方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，提高全民族的素質(zhì)。任何組織和個(gè)人都不得把民辦教育機(jī)構(gòu)作為賺錢牟利的工具。當(dāng)然，不得以營利為目的，并非不允許民辦教育機(jī)構(gòu)為籌措教育經(jīng)費(fèi)而依法從事校辦產(chǎn)業(yè)、開展社會(huì)服務(wù)、收取學(xué)雜費(fèi)等活動(dòng)。劃分是否以營利為目的的標(biāo)準(zhǔn)，不在于民辦教育機(jī)構(gòu)是否有收入，而在于是否將辦學(xué)和其他經(jīng)營性活動(dòng)獲得的收入用于民辦學(xué)校自身的建設(shè)和發(fā)展。貫徹社會(huì)力量辦學(xué)不得以營利為目的的社會(huì)公益性原則，不但是舉辦者的法律責(zé)任，也是國家有關(guān)部門必須明確并且予以保證的。這就是說，社會(huì)力量不得以營利為目的舉辦教育機(jī)構(gòu)，教育機(jī)構(gòu)不得以營利為目的開展教育活動(dòng)。同時(shí)政府有關(guān)部門也不能把社會(huì)力量辦學(xué)看做營利性經(jīng)營活動(dòng)，要求其交納營利性活動(dòng)應(yīng)該交納的稅費(fèi)。

第二，依法自主發(fā)展的原則。民辦教育是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國家包辦教育的舊體制之后而產(chǎn)生的，是一種開放的、自主的教育發(fā)展形態(tài)。它發(fā)展的動(dòng)力來源于社會(huì)對教育的需求，其發(fā)展的過程受到教育市場的調(diào)控和教育法律法規(guī)的約束。從這個(gè)意義上講，民辦教育實(shí)質(zhì)上是市場與法制環(huán)境當(dāng)中的教育，因此，民辦學(xué)校既要堅(jiān)持自主辦學(xué)，又要堅(jiān)持依法依規(guī)辦學(xué)。

第三，共同發(fā)展的原則。講共同發(fā)展至少有兩層涵義，一是指發(fā)展教育需要社會(huì)力量與政府共同承擔(dān)責(zé)任，形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與辦學(xué)的格局;二是指發(fā)展教育需要公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同成長、共同進(jìn)步。從更深層的意義上來理解，就是兩類不同所有制形式的教育，應(yīng)當(dāng)平等發(fā)展和互補(bǔ)發(fā)展。所謂平等發(fā)展，首先是兩者應(yīng)當(dāng)享有平等的地位和政策環(huán)境。我們不能簡單地認(rèn)為民辦教育是公辦教育的補(bǔ)充和拾遺，更不能歧視和壓制民辦教育。作為兩個(gè)平等主體，民辦學(xué)校的教師在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面應(yīng)依法享有與公辦學(xué)校教師同等的權(quán)利：民辦學(xué)校的學(xué)生，在升學(xué)、就業(yè)及參加先進(jìn)評選等方面應(yīng)享有與公辦學(xué)校學(xué)生同等權(quán)利;國家對公辦學(xué)校的優(yōu)惠政策也應(yīng)適用于同級同類民辦學(xué)校。其次，在發(fā)展的數(shù)量上，民辦學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)在整個(gè)國民教育中應(yīng)占有適當(dāng)?shù)谋壤?。同時(shí)，兩者在發(fā)展的質(zhì)量上應(yīng)該有同等的要求，民辦學(xué)校在辦學(xué)水平和培養(yǎng)人才的質(zhì)量上不能搞降格以求，應(yīng)該與公辦學(xué)校一樣，以質(zhì)量求生存，以提高國民素質(zhì)為根本宗旨，以培養(yǎng)合格的、高質(zhì)量的各類人才為目標(biāo)。所謂互補(bǔ)發(fā)展，就是兩者在發(fā)展過程中要優(yōu)勢互補(bǔ)。公辦教育由于政府投入、辦學(xué)歷史較長，積累和沉淀了豐厚的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，在校舍建設(shè)、師資隊(duì)伍、教育科研、校風(fēng)學(xué)風(fēng)等方面具有優(yōu)勢和實(shí)力：而民辦教育由于在辦學(xué)主體經(jīng)費(fèi)籌措、管理體制和機(jī)制等方面擁有更多的自主權(quán)、靈活性，更具活力。兩者只有取長補(bǔ)短，才可能共同發(fā)展。

第四，重點(diǎn)發(fā)展的原則。發(fā)展民辦教育事業(yè)不能均衡用力，而是要從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，明確主攻目標(biāo)。當(dāng)前，在義務(wù)教育階段，社會(huì)力量辦學(xué)是一種補(bǔ)充，在國家為義務(wù)教育階段適齡兒童提供足夠?qū)W位的前提下，縣城以上城鎮(zhèn)可以舉辦少量有特色的民辦初中、小學(xué)，為人民群眾提供選擇優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。民辦教育重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域在非義務(wù)教育這一塊。比如，政府只辦骨干幼兒園，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦學(xué)前班、幼兒園、托兒所等各種形式的學(xué)前教育：高中階段教育以發(fā)展公辦學(xué)校為主，民辦高中階段教育主要是發(fā)展中等職業(yè)教育。目前全國至少有50%的初中畢業(yè)生不能繼續(xù)升學(xué)，高中階段教育還有很大的發(fā)展空間，民辦教育在這方面大有作為。同時(shí)要支持民辦高等教育，特別是民辦高等職業(yè)教育的發(fā)展。從1999年開始，高等學(xué)校連續(xù)擴(kuò)招，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，絕大多數(shù)高校已經(jīng)達(dá)到辦學(xué)的飽和狀態(tài)，要想進(jìn)一步擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，困難和矛盾相當(dāng)突出。如果繼續(xù)在盤活存量資源上做文章已不太可能，必須要新增教育資源，擴(kuò)充高等教育資源的總量。因此，要寄希望于民辦高等教育的發(fā)展，以加快高等教育大眾化的進(jìn)程。

第五，因地因校制宜的發(fā)展原則。發(fā)展民辦教育既要解放思想，又要實(shí)事求是。由于不同地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展程度存在差異，因此，我們講民辦學(xué)校與公辦學(xué)校共同發(fā)展時(shí)，不能搞一刀切。各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在學(xué)校類別、層次、專業(yè)和布局上統(tǒng)籌規(guī)劃，防止出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和無序競爭現(xiàn)象。各類民辦學(xué)校也要從自身客觀實(shí)際出發(fā)，不要貪大求全。在申請辦學(xué)時(shí)，舉辦者要做好調(diào)查研究，準(zhǔn)確定位;要量力而行，根據(jù)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源、管理人員和師資隊(duì)伍的狀況，以及現(xiàn)有教學(xué)、生活設(shè)施，確定辦學(xué)層次和規(guī)模：要循序漸進(jìn)，依靠辦學(xué)質(zhì)量和資本積累，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民辦學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。

第六，多樣化發(fā)展的原則。民辦教育要充分發(fā)揮辦學(xué)自主性強(qiáng)、機(jī)制靈活的優(yōu)勢，積極探索辦學(xué)主體多元化、辦學(xué)形式多樣化，形成多種多樣的民辦教育發(fā)展模式。首先要打破學(xué)校所有制結(jié)構(gòu)單一化的格局，鼓勵(lì)多種所有制形式并存：其次要改變資源組合方式單一的格局，通過多種途徑優(yōu)化教育資源的配置，提高資源使用效益;同時(shí)還要破除學(xué)校管理模式單一的格局，鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校在管理方式、管理手段和管理內(nèi)容上不斷創(chuàng)新?？傊褶k教育的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)要有新的發(fā)展理念、新的發(fā)展方式和新的發(fā)展途徑，特別是在現(xiàn)階段民辦教育發(fā)展還不夠成熟的狀況下，要鼓勵(lì)探索，允許試驗(yàn)，積極嘗試民辦教育多樣化發(fā)展的路子。

三、進(jìn)一步加大推進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策力度。

當(dāng)前我們必須著力抓好以下幾個(gè)方面的工作。一是要加大辦學(xué)體制改革的力度，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量以各種形式參與辦學(xué)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來，特別是我國加入WTO后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)將不斷調(diào)適并呈現(xiàn)多元化趨勢。與之相適應(yīng)，教育領(lǐng)域也將面臨深刻的變革，并朝著辦學(xué)主體多元化、辦學(xué)形式多樣化的方向邁進(jìn)。為此，民辦教育事業(yè)正面臨著從未有過的發(fā)展機(jī)遇，我們必須把握機(jī)遇，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，徹底從國家包辦教育的舊模式中走出來，積極鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人以各種形式參與辦學(xué)。一條總的原則是，凡符合國家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式均可以大膽試驗(yàn)，允許獨(dú)資辦學(xué)、合資辦學(xué)、合作辦學(xué)、聯(lián)合辦學(xué)等多種資源組合方式并存，積極引導(dǎo)民辦公助、公辦民助、國有民辦、股份合作等多種辦學(xué)模式有序發(fā)展。

二是要加大政策扶持的力度，為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造條件和提供保障。近年來，為大力扶持民辦教育，國家先后出臺(tái)了一系列保障措施。如中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定指出：因地制宜地制定優(yōu)惠政策（如土地優(yōu)惠使用、免征配套費(fèi)等），支持社會(huì)力量辦學(xué)。國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中進(jìn)一步明確指出：對民辦學(xué)校在招生、教師職務(wù)評聘、教研活動(dòng)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面與公辦學(xué)校一視同仁。湖南省近年來在有關(guān)文件中對鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量辦學(xué)也作出了一系列政策性規(guī)定，比如，民辦學(xué)校在征地減免學(xué)校建設(shè)配套費(fèi)、開展勤工儉學(xué)和開辦校辦產(chǎn)業(yè)等方面享受與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策;允許以股份制和股份合作制等形式辦學(xué)，所需建設(shè)用地按國家辦學(xué)用地辦理，允許非國有投資主體參與現(xiàn)有各級各類學(xué)校的發(fā)展，等等。各級教育行政部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)勞動(dòng)、人事、稅務(wù)、國土等有關(guān)職能部門，爭取現(xiàn)有扶持政策得以全面落實(shí)，為民辦學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境。同時(shí)，要及時(shí)了解各地民辦學(xué)校在發(fā)展中面臨的實(shí)際困難和問題，采取有力措施，加以妥善解決。

三是要加大統(tǒng)籌管理的力度，促進(jìn)民辦教育健康有序發(fā)展。要貫徹分級管理、分級負(fù)責(zé)的基本原則，省級教育行政部門只直接管理高等學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，其他民辦教育機(jī)構(gòu)均由市州、縣市、區(qū)）分級管理。各級教育行政部門要將民辦教育的發(fā)展納入本地區(qū)教育事業(yè)的整體規(guī)劃之中，把民辦學(xué)校的管理納入本地區(qū)教育教學(xué)統(tǒng)一管理當(dāng)中。在實(shí)際工作中，對民辦教育和公辦教育要統(tǒng)一部署、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一檢查和考核評估。要加大民辦學(xué)校布局調(diào)整力度，努力提高辦學(xué)效益。對于同類學(xué)校設(shè)置較多和同類專業(yè)相互重復(fù)的地方，對于規(guī)模在200人以下和辦學(xué)條件太差的學(xué)校，應(yīng)下決心進(jìn)行調(diào)整，可采取合并、轉(zhuǎn)讓、收買等辦法，讓辦學(xué)者與接受單位在自愿、互利互惠的原則下，實(shí)行雙向選擇。這樣既有利于優(yōu)化資源配置、減少重復(fù)性建設(shè)、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、又為那些目前辦學(xué)條件簡陋、規(guī)模不大、自我發(fā)展能力很弱的薄弱學(xué)校提供新的出路和新的發(fā)展機(jī)遇。要依法行政，著力規(guī)范辦學(xué)行為。當(dāng)前迫切需要解決的是民辦學(xué)校五亂的問題。其次，要切實(shí)做好審批和年檢評估工作，對不具備辦學(xué)資格和條件的學(xué)校堅(jiān)決不予批準(zhǔn);對違法、違章、違規(guī)辦學(xué)和達(dá)不到基本要求的辦學(xué)機(jī)構(gòu)必須旗幟鮮明地進(jìn)行清理整頓：對高等教育學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)學(xué)校和民辦示范學(xué)校中不符合資格的，要堅(jiān)決停止試點(diǎn)。另外，認(rèn)真做好民辦學(xué)校校長的培訓(xùn)與持證上崗工作，做好各民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，也是各級教育行政部門必須擔(dān)負(fù)的管理職責(zé)。為提高統(tǒng)籌管理水平，各級教育行政部門還要強(qiáng)化宏觀管理意識，逐步發(fā)揮行業(yè)自律性管理和社會(huì)中介服務(wù)管理的作用。

四是要加大推進(jìn)素質(zhì)教育的力度，引導(dǎo)各民辦學(xué)校努力提高教育質(zhì)量、增強(qiáng)辦學(xué)特色。民辦教育相對于政府辦學(xué)來說，只是舉辦者、經(jīng)費(fèi)來源不同，其辦學(xué)實(shí)質(zhì)、培養(yǎng)人的目標(biāo)、辦學(xué)方向、貫徹教育方針等方面都是相同的。因此無論是舉辦者還是管理者，都要把教育質(zhì)量當(dāng)作生命線來抓，都要以提高國民素質(zhì)為根本宗旨，全面推進(jìn)以德育為首、以創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力為重點(diǎn)的素質(zhì)教育，努力造就德、智、體、美全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。