世行專家看中國(guó)扶貧

本刊特約記者　黃一丁

對(duì)中國(guó)人民解除貧困的偉大努力，世界銀行似乎有著比別的國(guó)際組織更深的了解與認(rèn)識(shí)。世行20年來(lái)350億美元的對(duì)華總貸款中，散在眾多項(xiàng)目中的扶貧性貸款，估計(jì)在20億至30億美元之間。除了項(xiàng)目眾多和款項(xiàng)巨大而外，更有意義的，還在于經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐而來(lái)的，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)幅員廣闊、差異巨大、減貧壓力獨(dú)一無(wú)二的大國(guó)，在扶貧實(shí)踐認(rèn)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)方面的種種世界性眼光和評(píng)價(jià)。積20年之經(jīng)驗(yàn)過(guò)程，世行有關(guān)專家已將其匯合為大開本150多頁(yè)的專著《中國(guó)：克服鄉(xiāng)村貧困》一書，是以提供美元貸款之外的另一種幫助性“財(cái)富”。

就此，記者專門采訪了世界銀行駐華代表處農(nóng)村發(fā)展部主任——40歲的德國(guó)籍專家朱悅庚·伏格樂(lè)先生。

成就無(wú)雙，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻

伏格樂(lè)先生認(rèn)為，中國(guó)20年的改革開放使經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)富裕程度大有改善，是脫貧事業(yè)得以成功的最根本的前提與基礎(chǔ)。加上國(guó)家財(cái)政扶貧項(xiàng)目的大力支持，使中國(guó)的絕對(duì)貧困人口得以大幅度減少，農(nóng)村貧困人口已由1978年的近2.6億下降到1998年底的4200萬(wàn)，從過(guò)去占農(nóng)村總?cè)丝诘?/3，下降到占1/20，造就了世界扶貧史的一大奇跡。但這個(gè)數(shù)字是基于中國(guó)政府制定的較低貧困線，即每天0．66美元得出，而根據(jù)世界銀行國(guó)家間比較的每天1美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)貧困人口仍有1．06億，占農(nóng)村人口比例約為11．5%。

中國(guó)國(guó)務(wù)院自1986年成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)每年20多億美元扶貧資金的使用，對(duì)解決分布在592個(gè)國(guó)定貧困縣的絕對(duì)貧困人口的脫貧問(wèn)題起到巨大作用。但畢竟中國(guó)農(nóng)村仍有1億多貧困人口，其中大部分貧困程度嚴(yán)重，解決難度也明顯比以前更大。其中有些地區(qū)貧困人口的健康營(yíng)養(yǎng)狀況、子女教育狀況、新生嬰兒死亡率問(wèn)題等，都令人堪憂。世行方面的資料表明，90年代以來(lái)，在貧困集中區(qū)內(nèi)的貧困狀況不如人意，他們的貧困程度平方指數(shù)在90年代有所增加，1998年比1996年有所降低，但仍比1990年高出不少。這些貧困人口和貧困地區(qū)大都集中在自然資源條件或環(huán)境與交通條件極其惡劣的山區(qū)。例如1996年時(shí)云南省約86%的貧困人口都居住在506個(gè)山區(qū)貧困鄉(xiāng)中，解決起來(lái)本身難度就比其他地方要大得多。此外，資金方面壓力也顯而易見，不僅中央政府不得不在自身情況并不理想的情況下增加扶貧投入，而且貧困地區(qū)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況很差，以致省級(jí)和地市級(jí)項(xiàng)目資金不足，貧困縣的配套資金更是缺乏。在世行的貸款項(xiàng)目中當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金問(wèn)題就十分突出。

一句話，中國(guó)在扶貧事業(yè)中，仍然面臨著艱難之途和巨大挑戰(zhàn)。

做事要看效果

說(shuō)到中國(guó)近年來(lái)扶貧思路的調(diào)整，伏格樂(lè)先生指出了很重要的兩點(diǎn)。一是“扶貧項(xiàng)目和資金怎樣才能切實(shí)地幫助和應(yīng)用到真正的貧困人口身上”的問(wèn)題。他指出，中國(guó)近年來(lái)多將扶貧資金使用于國(guó)定的592個(gè)貧困縣中，但一來(lái)中國(guó)的貧困人口只有約一半稍多分布于這些縣中(約2100萬(wàn)人)，另外有近一半的貧窮人口散居于其他縣的貧困鄉(xiāng)、村中(2000萬(wàn)多)，二來(lái)投入貧困縣的資金也仍有一部分沒(méi)有用到真正的貧困鄉(xiāng)和村中。貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)楸究h財(cái)政壓力大，拿到錢后也往往傾向于搞一些能形成財(cái)政收入的項(xiàng)目，而不一定用于真正的扶貧，和最需要的人身上，因?yàn)橥吨诟F人的盈利回報(bào)肯定很差。“從扶貧戰(zhàn)略角度考慮，關(guān)鍵是如何能使扶貧款真正到達(dá)窮人手中，畢竟，從北京到偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)有很長(zhǎng)的‘距離，從中央部門到省計(jì)委、省財(cái)政，再到地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村等，多少層后才到農(nóng)民手上?！蹦敲捶鲐毮繕?biāo)單位從確定“貧困縣”到確定“貧困鄉(xiāng)”的進(jìn)一步精確化工作就非常必要。這也是扶貧對(duì)象準(zhǔn)確化的必要的體制調(diào)整。對(duì)于這件事，世行方面也與中國(guó)有關(guān)部門多次討論，目前還未有結(jié)果，但這是提高扶貧工作準(zhǔn)確率的關(guān)鍵。

二是扶貧工作的綜合協(xié)調(diào)。據(jù)伏格樂(lè)先生及世行方面的了解，中國(guó)目前不少的扶貧項(xiàng)目缺乏協(xié)調(diào)，如由林業(yè)部門主管的植樹項(xiàng)目，和由畜牧局主管的養(yǎng)羊項(xiàng)目，分別看都不錯(cuò)，但如果相互不協(xié)調(diào)。往往造成羊吃樹的格局，那么整體看就失敗了。“這樣的例子我們知道的有幾百起不止，是有一定普遍性的現(xiàn)象?！痹幸晃痪珠L(zhǎng)級(jí)中國(guó)官員對(duì)他說(shuō)過(guò)，如果我們把歷年統(tǒng)計(jì)報(bào)上來(lái)的種樹的數(shù)字成果疊加在一起，那么黃土高原的林木覆蓋率將高達(dá)120%，但實(shí)際上僅有10%；其中只有較少部分是因旱災(zāi)造成的林木損失，更多的還是綜合管理問(wèn)題。這種現(xiàn)象的原因，往往是因?yàn)轫?xiàng)目分別由各個(gè)部門、各級(jí)政府實(shí)施，彼此間都想全力做些成績(jī)，但缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制而致。有力的機(jī)構(gòu)安排將是成功協(xié)調(diào)的必要保障，因此應(yīng)在所有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立扶貧工作站，并執(zhí)行嚴(yán)格的工程監(jiān)督協(xié)調(diào)和驗(yàn)收制度，每年估計(jì)要投入約1億元，約占扶貧資金總額的0.4%，但有望對(duì)工作效率的提高產(chǎn)生重要的正面作用。要通過(guò)強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目的效果監(jiān)測(cè)和扶貧資金的使用監(jiān)測(cè)來(lái)加強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)的責(zé)任，進(jìn)而強(qiáng)化扶貧機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧工作的監(jiān)控，也包括對(duì)資金去向及是否符合扶貧宗旨目標(biāo)的監(jiān)測(cè)。這種監(jiān)測(cè)應(yīng)由外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

總之，最關(guān)鍵的不僅是要做事，而且要看做事的效果。

軟件更重要

伏格樂(lè)先生認(rèn)為，扶貧效果的好壞，不僅依靠“硬件”(包括技術(shù)、項(xiàng)目、資金等)因素，而且有“軟件”(管理、體制等)作用。軟件方面在扶貧成敗方面似更為重要。舉例說(shuō)，世界銀行山西黃土高原扶貧項(xiàng)目中，原來(lái)的黃土溝壑地貌水土流失極重，產(chǎn)量極低，世行項(xiàng)目中除采用將過(guò)去所采用過(guò)的山坡修梯田、谷底修淤地壩、種果樹、以圈養(yǎng)羊替代放牧羊等各單項(xiàng)手段綜合配套使用外，更關(guān)鍵是讓農(nóng)民自己參與進(jìn)來(lái)，讓農(nóng)民有長(zhǎng)期的土地租賃使用權(quán)，成為經(jīng)濟(jì)受益主體。所有的修整、養(yǎng)護(hù)、管理的大小事宜都利益相關(guān)且有人操心，而不像70年代千軍萬(wàn)馬上陣大造梯田，造完后無(wú)人管。其結(jié)果是營(yíng)造了150萬(wàn)畝各種類型的梯田、400萬(wàn)畝林木，95%的雨水能夠有效保存，而以前則是95%的雨水都會(huì)流失。總的來(lái)講就是要?jiǎng)?chuàng)造出讓貧困農(nóng)民自己參與、自己設(shè)計(jì)、自己管理的制度條件，這樣可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T和專家有所不悅，覺(jué)得有損其權(quán)威，不合他們舊有習(xí)慣，但事實(shí)證明應(yīng)該盡量這樣做。

此外，伏格樂(lè)先生認(rèn)為應(yīng)該廣泛動(dòng)員和允許非政府組織(NGO)參與扶貧項(xiàng)目，特別是地方的NGO，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解很細(xì)，能夠保證錢能送到該用錢的人手上，項(xiàng)目選擇也更適當(dāng)。中國(guó)的NGO組織還相當(dāng)弱小，規(guī)模能力上遠(yuǎn)不如政府組織，但世行的項(xiàng)目在其他國(guó)家與NGO合作實(shí)施很普遍，在中國(guó)也在開始如此嘗試。同時(shí)，扶貧項(xiàng)目往往涉及到市場(chǎng)的銷售與開發(fā)，例如一些土特產(chǎn)項(xiàng)目，非常需要對(duì)產(chǎn)品的市場(chǎng)可行性做出客觀評(píng)估，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)林果、藥用作物和其他特產(chǎn)，邊遠(yuǎn)山區(qū)面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)幾百個(gè)山區(qū)貧困縣往往要跟300個(gè)非貧困山區(qū)縣和600多個(gè)丘陵縣競(jìng)爭(zhēng)，而且在信息和產(chǎn)品調(diào)整反應(yīng)上又來(lái)得更慢，風(fēng)險(xiǎn)就更大。因此就要重視民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)開發(fā)作用，以便有效地使貧困山區(qū)的一些特產(chǎn)優(yōu)勢(shì)形成市場(chǎng)價(jià)值，包括開發(fā)小規(guī)模的山區(qū)土特產(chǎn)市場(chǎng)，開發(fā)玉米制品、蕎麥制品、豆制品以及當(dāng)?shù)厣絽^(qū)新鮮產(chǎn)品，或是皮革、絲、速生經(jīng)濟(jì)林(如竹子和楊樹等)，鼓勵(lì)市場(chǎng)靈活性更強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)在與農(nóng)業(yè)相關(guān)的供給、服務(wù)、加工和營(yíng)銷方面投資，擴(kuò)大貧困山區(qū)的市場(chǎng)能力。

伏格樂(lè)先生認(rèn)為，從宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，扶貧策略應(yīng)與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，但在中國(guó)，目前看二者還是分離的，各自為政的。扶貧與發(fā)展間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，很多方面交織融合，你我難分；發(fā)展中國(guó)家所普遍面臨的復(fù)雜低效的體制問(wèn)題，既是發(fā)展的障礙，也是扶貧的瓶頸；中國(guó)今后幾十年所面對(duì)的，不僅是絕對(duì)貧困的難題，而且還有絕對(duì)貧困者與相對(duì)富裕者間的幾億的中間人口的生存改善。因此在中國(guó)的高增長(zhǎng)戰(zhàn)略中，應(yīng)該注重于更多的平等性和均衡性，公共資金應(yīng)較多投入貧困的而非富裕地區(qū)，應(yīng)更加突出社會(huì)福利網(wǎng)的建設(shè)，貧困地區(qū)突出的矛盾是教育資金明顯不足，健康醫(yī)療也弱，那么從富裕省份、地區(qū)向貧困省份、地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付就非常重要。政府的西部開發(fā)政策已然解決了一些問(wèn)題，但有更多的細(xì)致性問(wèn)題有待解決。很多問(wèn)題要從當(dāng)前的中國(guó)實(shí)情出發(fā)，例如目前不少地區(qū)大上特上的六車道高速路并不那么重要，但連接高速路與鄉(xiāng)村路的中間道路卻很重要。這樣的“中間道路問(wèn)題”可能是多方面的。例如小額農(nóng)村信貸目前還不合法，但它在幫助農(nóng)村貧困人口方面恰恰可能作用甚大。對(duì)于流動(dòng)農(nóng)民工的問(wèn)題也如此，如果不能針對(duì)中國(guó)有上億農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)制定相應(yīng)的社會(huì)福利及管理配套措施，就很可能引發(fā)流動(dòng)貧困人口的新的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題，已經(jīng)有了較大的發(fā)展苗頭。