社會(huì)保障制度：調(diào)整與完善

社會(huì)保障是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的變革而不斷發(fā)展起來(lái)的。它由非正式制度安排發(fā)展到正式制度安排，從政府不介入到政府積極介入，從為統(tǒng)治者服務(wù)到為整個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)，從一種社會(huì)政策演變成社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策等交互作用并相互協(xié)調(diào)的混合型政策，是社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。

本刊試圖從一些國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)保障體制當(dāng)中選擇介紹一些具有代表性的，力圖對(duì)其社會(huì)保障制度的建立以及存在的利弊進(jìn)行些探索，不知能否對(duì)我們當(dāng)今社會(huì)保障制度的建立或完善有所借鑒?

在歷史上，最早的社會(huì)保障活動(dòng)始于宗教慈善事業(yè)、官辦慈善事業(yè)與民間慈善事業(yè)共生的時(shí)代。國(guó)家通過(guò)立法的形式來(lái)介入濟(jì)貧事務(wù)，成了社會(huì)保障發(fā)展史上的第一個(gè)重要里程碑。18世紀(jì)工業(yè)革命和社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展，催生了現(xiàn)代社會(huì)保障制度，它以19世紀(jì)80年代德國(guó)制定并實(shí)施有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法令為起始標(biāo)志。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)上半葉的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)保障制度于40年代～50年代進(jìn)入成熟期，以西歐與北歐國(guó)家為代表的福利國(guó)家即是這種制度走向峰巔的典型，社會(huì)主義國(guó)家亦建立了國(guó)家保險(xiǎn)制，日益增多的發(fā)展中國(guó)家亦開(kāi)始嘗試建立有限的社會(huì)保障制度；而70年代～80年代以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸影響因素的發(fā)展變化，各國(guó)社會(huì)保障制度又先后步入改革、發(fā)展與完善階段。

社會(huì)保障模式千差萬(wàn)別

影響因素的復(fù)雜性和各國(guó)具體國(guó)情的差異，決定了社會(huì)保障制度不可能走向全球化。迄今為止，世界上既沒(méi)有一套能夠得到各國(guó)公認(rèn)為最合理的社會(huì)保障制度，也很難像輸出經(jīng)濟(jì)模式一樣地將一國(guó)的社會(huì)保障制度全面輸入他國(guó)。因此，即使是經(jīng)濟(jì)體制乃至政治、社會(huì)制度等相同的西方國(guó)家，其社會(huì)保障制度亦可能存在著巨大差異：如美國(guó)與英國(guó)，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)體制、政治制度乃至在許多國(guó)際事務(wù)方面的主張都如出一轍，但前者的社會(huì)保障制度卻是以具有選擇性的就業(yè)保障為主體，后者卻是世界上最早宣布建立普遍性福利制度的國(guó)家?？梢?jiàn)，在不同的國(guó)家，只有在社會(huì)保障制度共同規(guī)律制約下的不同社會(huì)保障模式；即使在社會(huì)保障模式分類中劃入同一類別，事實(shí)上也會(huì)存在著某些差別。

當(dāng)然，考慮到任何社會(huì)能夠提供特定保障的方式都會(huì)包括政府、市場(chǎng)、社區(qū)及家庭等，對(duì)社會(huì)保障模式的理解就不能過(guò)于簡(jiǎn)單化，因?yàn)樵S多國(guó)家雖然選擇方式的側(cè)重點(diǎn)不一（如有的強(qiáng)調(diào)政府為主導(dǎo)，有的更重視市場(chǎng)或社區(qū)或家庭的保障功能），但純而又純的單一模式并不存在，從而大多是一種模式為主與多種模式混合在一起的格局。不過(guò)，我們?nèi)钥蓮母鲊?guó)社會(huì)保障實(shí)踐出發(fā)，根據(jù)社會(huì)保障制度的主體特征將其劃分為：

以英國(guó)及北歐國(guó)家為典型代表、以公民權(quán)利為核心、以國(guó)家為主體的福利國(guó)家模式；

以新加坡公積金制度、智利養(yǎng)老金制為代表、以個(gè)人帳戶為基礎(chǔ)并強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)原則的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型保障模式；

以及由蘇聯(lián)開(kāi)創(chuàng)、在各個(gè)社會(huì)主義國(guó)家得到實(shí)踐，但正在逐步成為歷史的國(guó)家保險(xiǎn)制度。

需要強(qiáng)調(diào)的是，目前的改革潮流及各國(guó)的改革實(shí)踐表明，單一模式將不再是各國(guó)社會(huì)保障制度的全部制度基礎(chǔ)，不同模式的混合并在一國(guó)或一地區(qū)范圍內(nèi)得到發(fā)展已經(jīng)成為一種非常明顯的趨勢(shì)。

一些必須引起我們重視的教訓(xùn)

迄今為止，全世界不同程度地建立了社會(huì)保障制度的國(guó)家已有160多個(gè)?？陀^而言，這些國(guó)家在建立和發(fā)展本國(guó)的社會(huì)保障制度中，都取得了相當(dāng)?shù)某删?。然而，許多國(guó)家紛紛對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革的事實(shí)亦表明，現(xiàn)代社會(huì)保障百余年來(lái)的歷程并非只有令人陶醉的一面，它同樣有著一些必須引起我們重視的教訓(xùn)：

第一，單方包辦的社會(huì)保障制度注定是難以持續(xù)的社會(huì)保障制度。如一些發(fā)達(dá)國(guó)家包辦社會(huì)保障，導(dǎo)致福利高速膨脹，社會(huì)保障開(kāi)支占其GDP的比重高達(dá)20％以上或占財(cái)政預(yù)算的40％以上，這些國(guó)家只能依靠征收高稅收來(lái)維持高福利，即使如此，仍無(wú)法使社會(huì)保障收支趨向平衡；社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)家保險(xiǎn)制亦均以犧牲經(jīng)濟(jì)效率并不得不徹底變更傳統(tǒng)保障制度而告終。同理，社會(huì)保障若由企業(yè)包辦，生產(chǎn)可能便遭致命打擊；若完全由個(gè)人負(fù)責(zé)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)便不能得到分散，社會(huì)問(wèn)題仍然不能得到解決。因此，許多國(guó)家的實(shí)踐，均已證明或正在證明單方負(fù)責(zé)的社會(huì)保障制度注定是無(wú)法持續(xù)的社會(huì)保障制度，這是各國(guó)均應(yīng)當(dāng)汲取的一個(gè)深刻教訓(xùn)。

第二，社會(huì)保障水平過(guò)高會(huì)助長(zhǎng)國(guó)民惰性，并使生產(chǎn)成本增高，影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。一些發(fā)達(dá)國(guó)家近十多年來(lái)為促使本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷做著削減或調(diào)整社會(huì)福利的嘗試，亦表明了社會(huì)保障水平太高及由此帶來(lái)的某種負(fù)面影響。如英國(guó)曾是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家之一，現(xiàn)在日益沒(méi)落，其中"從搖藍(lán)到墳?zāi)?式的高水平社會(huì)保障不能不說(shuō)是一個(gè)致因。

第三，社會(huì)保障的不足亦會(huì)嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。部分發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)表明，研究社會(huì)保障不能僅僅注意已經(jīng)建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的國(guó)家，不能僅僅看到社會(huì)保障水平過(guò)高所帶來(lái)的某些負(fù)面影響，還應(yīng)當(dāng)注意到那些沒(méi)有建立起社會(huì)保障制度及社會(huì)保障嚴(yán)重不足的國(guó)家，因?yàn)檫@些國(guó)家所出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題或政治危機(jī)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，亦從另一個(gè)側(cè)面證明了如下結(jié)論：如果缺少完備的社會(huì)保障體系，特別是產(chǎn)業(yè)工人的社會(huì)保險(xiǎn)出現(xiàn)紕漏，要構(gòu)建任何一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制幾乎是不可能的，并且不可能成為工業(yè)社會(huì)的一名合格成員。因此，不能把社會(huì)保障簡(jiǎn)單地看成是國(guó)家的一種負(fù)擔(dān)，還應(yīng)當(dāng)把它看成是使效率與公平保持有機(jī)結(jié)合的必須機(jī)制，是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必須手段。

社會(huì)保障改革已經(jīng)成為一種世界潮流

20世紀(jì)80年代掀起的社會(huì)保障制度的改革浪潮，絕不意味著社會(huì)保障制度走向終極，而是將適應(yīng)時(shí)代的要求而更加理性地得到發(fā)展。

針對(duì)公共福利支出膨脹并導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)，以及社會(huì)保障部門日形龐大而逐漸演化成官僚機(jī)器的現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國(guó)家在維護(hù)現(xiàn)行制度基本框架的前提下，紛紛將改革原有的社會(huì)保障制度作為一種必要的發(fā)展手段。

全面考察世界各國(guó)的社會(huì)保障改革，可以發(fā)現(xiàn)正呈現(xiàn)出如下一些發(fā)展趨勢(shì)：

第一，尊重本國(guó)國(guó)情。如西方國(guó)家根據(jù)自己的國(guó)情，不僅率先建立了相應(yīng)完備的社會(huì)保障制度，而且在不斷地修訂、完善自己的社會(huì)保障制度；許多發(fā)展中國(guó)家則不再簡(jiǎn)單地模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，而是走出有自己特色的發(fā)展道路。

第二，追求長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。越來(lái)越多的國(guó)家將社會(huì)保障制度視為國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并通過(guò)修訂立法和完善政策來(lái)促使社會(huì)保障制度更加完善化。如一些發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)因政策的及時(shí)調(diào)整而得到了緩解，一些發(fā)展中國(guó)家加快了滯后發(fā)展的社會(huì)保障建設(shè)步伐，客觀上均有助于促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展，而社會(huì)保障制度也在一些國(guó)家以更新的姿態(tài)邁上可持續(xù)發(fā)展之路。

第三，制度模式走向多樣化。對(duì)世界各國(guó)而言，社會(huì)保障統(tǒng)一模式或由少數(shù)幾種模式來(lái)決定的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，多樣化成了現(xiàn)階段社會(huì)保障制度在各國(guó)走向發(fā)展的重要規(guī)律。它主要表現(xiàn)為項(xiàng)目體系多樣化、管理體制多樣化、實(shí)施方式多樣化、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道多樣化和社會(huì)保障支出渠道多樣化等方面。

第四，責(zé)任共擔(dān)機(jī)制正在普遍得到確立。國(guó)家包辦社會(huì)保障已經(jīng)被證明是缺乏效率和不可持續(xù)發(fā)展的，政府主導(dǎo)的社會(huì)保障機(jī)制的產(chǎn)生，正是社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致家庭及個(gè)人責(zé)任承受能力弱化，以及市場(chǎng)機(jī)制"失靈"的結(jié)果，但政府也不能因此放棄自己的責(zé)任。因此，絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障改革的政策取向，都是建立合理的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，即由國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人共同分擔(dān)起社會(huì)保障責(zé)任，各方通過(guò)參與費(fèi)用分?jǐn)?、參與社會(huì)化管理、參與提供相關(guān)服務(wù)等來(lái)盡到自己的責(zé)任，這正是社會(huì)保障制度得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。

第五，適度引入私營(yíng)機(jī)制，以減輕官方系統(tǒng)的壓力并提高社會(huì)保障系統(tǒng)的行政效率。英國(guó)、瑞典、智利和香港等國(guó)家和地區(qū)都頒布了一系列的改革措施促進(jìn)社會(huì)保障系統(tǒng)的私有化改革。然而，社會(huì)保障改革也不能走向私有化與個(gè)人負(fù)責(zé)的極端，如果這一公共領(lǐng)域完全轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢⒂勺杂墒袌?chǎng)來(lái)調(diào)控，則必然失去社會(huì)保障的本源意義及其責(zé)任共擔(dān)、互助互濟(jì)機(jī)制，這種改革不僅隱含著犧牲公平、潛伏危機(jī)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且必然使一些需要通過(guò)社會(huì)保障手段解決的社會(huì)問(wèn)題得不到解決，從而成為一種有違社會(huì)發(fā)展進(jìn)步潮流的倒退。因此，需要強(qiáng)調(diào)的是適度引入而不是濫用私營(yíng)機(jī)制。

第六，調(diào)整具體政策，實(shí)現(xiàn)開(kāi)源節(jié)流。如努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低失業(yè)率，由此而使繳費(fèi)人數(shù)增加和征收的社會(huì)保障稅增加；制定更加嚴(yán)密的稅收征管辦法，防止偷稅漏稅行為發(fā)生；提高退休年齡以增加社會(huì)保障稅的收入；開(kāi)展基金的有償運(yùn)營(yíng)，以增加投資收益。同時(shí)，許多國(guó)家還通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管來(lái)杜絕社會(huì)保障支付中的浪費(fèi)現(xiàn)象，通過(guò)提高行政效率來(lái)減少運(yùn)行成本；等等。具體政策的調(diào)整，確實(shí)能收到明顯效果。

總之，改革社會(huì)保障制度已經(jīng)成為一種世界潮流。個(gè)人責(zé)任的回歸、市場(chǎng)機(jī)制的適度引入、民間力量的適度滲透、在公平中注入效率，以及養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合等將成為新的發(fā)展趨勢(shì)。然而，社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與互助互濟(jì)的基本特色，以及政府的主導(dǎo)責(zé)任從根本上將不會(huì)發(fā)生改變，因?yàn)檫@不僅是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，而且也是人類社會(huì)發(fā)展至今已經(jīng)尋找到的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公平的不可替代的途徑。對(duì)各國(guó)而言，借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是必要的，但更要將本國(guó)的具體國(guó)情與社會(huì)保障制度的內(nèi)在規(guī)律有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，只有這樣，才能尋找到更為合理的社會(huì)保障改革路徑?！?/p>