我國教育政策研究的回顧與展望

曾天山 金寶成

毛澤東曾有一個著名論斷，“政策和策略是黨的生命”，極其深刻地說明了政策的極端重要性。我國教育處于重大改革和快速發(fā)展中，教育民主和法制建設(shè)逐步推進，教育政策研究的作用日益突出。

我國教育政策研究的形成和發(fā)展

一、在實踐需要中應(yīng)運而生的教育政策研究。

1.教育改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要。經(jīng)濟是教育發(fā)展的基礎(chǔ)。計劃經(jīng)濟在我國有長期的實踐，對于教育發(fā)展的重大問題，它提供的答案非常奇特。

第一個問題，在這種經(jīng)濟環(huán)境中，國家教育機器生產(chǎn)什么？生產(chǎn)多少？答案是由政府的計劃制定者確定生產(chǎn)目標(biāo)，學(xué)校和教育工作者全力加以實現(xiàn)。

第二個問題，怎樣安排教育的生產(chǎn)過程？答案是既然政府的計劃制定者能夠決定各個學(xué)校的資源分配情況，他們也可以有效地控制整個教育生產(chǎn)過程。

第三個問題，誰是教育產(chǎn)品的消費對象？由于政府直接決定各個職位的工資數(shù)額，也就決定了國民的教育消費水平。從原理上講，公民可以依法享受政府提供的教育產(chǎn)品，但權(quán)利的實現(xiàn)要受到許多的限制，實際上每個人享受的教育產(chǎn)品的多少和質(zhì)量各不相同。

第四個問題，由誰通過什么樣的過程來制定教育決策？決策是政府計劃制定者的事，自然是他們按照自己對國民教育目標(biāo)的看法進行內(nèi)部封閉性決策。

這樣的制度看上去曾經(jīng)是非常合理的。但確實存在許多的缺陷和隱患，一是重視教育普及程度達(dá)到世界前列（與其經(jīng)濟發(fā)展水平相比），但所提供的教育質(zhì)量普遍比較低劣;二是在國家包辦教育的條件下，所有的學(xué)校連鎖形成了最大的“國營工廠”，所有的教育工作者都是“國營工廠”的“工人”，他們憑借資歷和年齡而不是業(yè)績論資排輩取酬，因此干好干壞一個樣;三是在教育質(zhì)量實際存在很大差別的前提下，人們并不是隨機地消費教育，而是憑借不同的權(quán)力資源進行分配。

因此，在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變過程中，在粗放型經(jīng)濟增長方式向集約型經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變過程中，相對滯后的、計劃色彩痕跡比較嚴(yán)重的教育事業(yè)必須加快改革?，F(xiàn)代教育已經(jīng)發(fā)展成為一個日益復(fù)雜的社會系統(tǒng)，成為僅次于經(jīng)濟部門的文化產(chǎn)業(yè)，涉及社會各方面的不同利益，也使各級各類教育處于復(fù)雜的相互關(guān)系之中，所面臨的需要、關(guān)系和問題難以計數(shù)，從正常運轉(zhuǎn)到改革發(fā)展都離不開正確的政策，各級各類組織和團體都需要制定符合自己需要的特定政策，而適時適當(dāng)?shù)慕逃弑仨氃诿裰骱涂茖W(xué)的軌道上進行及時調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和公眾的需求變化，從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到1999年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，這期間我國教育事業(yè)的一系列重大改革持續(xù)快速發(fā)展，突出了教育政策研究的重要性和緊迫性。

2.相關(guān)政策研究的推動?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會生活日趨復(fù)雜，越來越需要政府“看得見的手”和市場“看不見的手”共同作用，國家在經(jīng)濟社會生活中的影響力和控制力越來越重要，國家決策的重要性也越來越突出：第一，國家決策的范圍越來越大，包容了經(jīng)濟、政治、軍事、外交、科技、教育、衛(wèi)生、社會福利保障等關(guān)系國計民生的事體。第二，決策成敗的后果空前巨大，國家決策不僅對本國的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大后果，甚至?xí)κ澜绠a(chǎn)生影響，如東南亞國家金融政策的失誤導(dǎo)致金融風(fēng)暴，對全球經(jīng)濟帶來災(zāi)難，至今未能走出陰影。第三，國家決策的難度空前增加。一項重大的決策涉及眾多領(lǐng)域?qū)ｉT知識，涉及各種利益群體的再分配，需要大量的資源投入，需要科學(xué)論證其利弊得失。第四，政策研究的母科學(xué)——政治學(xué)研究發(fā)展成熟，由靜態(tài)研究轉(zhuǎn)向動態(tài)研究，從形式研究轉(zhuǎn)向功能研究，把政策內(nèi)容、過程、結(jié)果、評價作為研究對象，為教育政策研究的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。第五，適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變，政府有所為又有所不為，研究政府應(yīng)有所為的公共政策研究發(fā)展迅速，直接促進了屬于公共政策范疇之內(nèi)的教育政策研究的發(fā)展。

3.國外教育政策研究的影響。國外的教育政策研究起步于“二戰(zhàn)”后，正在成為國際教育研究中最突出的內(nèi)容和最令人關(guān)注的熱點領(lǐng)域。國外教育政策研究無論是作為一種實踐活動，還是作為一門獨立的學(xué)科，雖然歷史不長，但發(fā)展勢頭迅猛，逐漸進入教育研究的核心區(qū)域.

在上述幾種顯性因素的共同作用下，我國教育政策研究應(yīng)運而生，在so年代以后快速發(fā)展起來，成為教育科研新的生長點。

二、在改革環(huán)境中發(fā)展成形的我國教育政策研究。

教育政策研究作為教育科學(xué)的新興學(xué)科，在改革開放后取得了初步的進展，在全國教育科學(xué)規(guī)劃中占據(jù)越來越重要的地位。從“六五”起步，明確了“教育為社會主義建設(shè)服務(wù)”的任務(wù)，遵循“加強應(yīng)用研究，注重基礎(chǔ)研究”和“研究教育發(fā)展中的重大理論與實際問題”的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了理論聯(lián)系實際的基本原則。

1996年的第五次全國教育科學(xué)規(guī)劃會議，確定了“九五”期間的教育政策科研課題，進一步提出要密切教育科研與教育政策的聯(lián)系，加強教育應(yīng)用研究。

“九五”時期中央和地方制定的教育改革大政方針，都有教育科研機構(gòu)的直接參與，并不同程度地吸納了教育科研的成果，如《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》、《中共中央關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，以及高教管理體制改革、高校擴招、中小學(xué)“減負(fù)”、教學(xué)內(nèi)容和課程體系改革計劃等。在政策制定過程中，決策部門和研究機構(gòu)共同協(xié)作，采用科研立項的辦法，把研究過程和改革實踐緊密結(jié)合，邊研究、邊實踐、邊改革，有力地推動了教育改革與發(fā)展。

在研究進展方面，表現(xiàn)為：1.由規(guī)劃性研究轉(zhuǎn)向宏觀決策研究。從so年代初開始的專門人才需求預(yù)測和教育規(guī)劃研究，進一步發(fā)展為戰(zhàn)略規(guī)劃研究。從著重教育發(fā)展的數(shù)量預(yù)測和定量目標(biāo)，發(fā)展到戰(zhàn)略思想和決策的方向性、趨勢性研究，為領(lǐng)導(dǎo)部門作出宏觀決策、制定政策和規(guī)劃提供依據(jù)。2.由傳統(tǒng)教育內(nèi)部的發(fā)展研究轉(zhuǎn)向教育系統(tǒng)與經(jīng)濟社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，以教育環(huán)境和教育主體關(guān)系的研究為邏輯起點。3.由狹隘的教育增長轉(zhuǎn)向教育系統(tǒng)的全面發(fā)展研究，更加強調(diào)整體優(yōu)化、協(xié)調(diào)發(fā)展，如教育發(fā)展綜合指標(biāo)體系、教育發(fā)展總目標(biāo)和結(jié)構(gòu)目標(biāo)關(guān)系的研究、教育發(fā)展目標(biāo)和教育投入關(guān)系的研究、教育結(jié)構(gòu)體系的研究和教育質(zhì)量指標(biāo)的研究等。4.由單一的人力需求預(yù)測研究方法轉(zhuǎn)向綜合運用多學(xué)科研究方法。在完善人力需求預(yù)測方法的同時，注意綜合運用抽樣調(diào)查、結(jié)構(gòu)分析、模擬仿真、比較研究和專家咨詢等多種方法.

教育政策研究對教育改革和發(fā)展的實際影響日益顯著

教育政策是理論與實踐、理想與實踐的重要結(jié)合點，教育政策研究是教育理論服務(wù)決策功能的重要途徑，其生命力在于對于實踐的指導(dǎo)能力。從認(rèn)識論的高度看，一方面教育認(rèn)識來自實踐經(jīng)驗，教育政策是經(jīng)驗的總結(jié)，是實踐的需要;另一方面教育政策正確與否及適用程度，均需教育實踐經(jīng)驗的檢驗。

教育政策是調(diào)整和平衡社會各個階層利益的產(chǎn)物，是發(fā)展教育的指南，是管理教育的最重要的手段，是調(diào)動教育工作者積極性的重要手段，是調(diào)整教育事業(yè)與其他事業(yè)關(guān)系的基本手段。政策研究有助于提高決策的科學(xué)化，有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展，滿足人民需要，提高人民生活水平。教育政策研究具有解釋功能，政策涉及千家萬戶的切身利益，但政策只能滿足一時一地的需要?，F(xiàn)代教育的改革與發(fā)展面臨諸多的重大選擇，隨著教育的普及，公平問題越來越突出，社會對政策調(diào)整的反響會越來越大，要贏得公眾的支持，減少人為阻力，必須對政策加強研究，向社會公眾作出科學(xué)的解釋。教育政策研究具有論證抉擇功能。世界上一切事物都有兩重性，每項改革方案都是風(fēng)險和效益并存，不可能面面俱到，盡善盡美。政策選擇是比較利弊得失后的選擇，選擇有投入產(chǎn)出比較，要計算改革成本。教育政策研究還有預(yù)測功能。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，政策研究要預(yù)測政策實施的效果及公眾可能的反映。

現(xiàn)代教育的特點是越來越具有公共性，政府在現(xiàn)代教育發(fā)展中的地位和作用日益突出，它在政治統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟國家里達(dá)到了極致。但在市場經(jīng)濟條件下，市場機制這只“看不見的手”對教育發(fā)展特別是非義務(wù)教育產(chǎn)生越來越重要的作用，如何使政府“看得見的手”與市場“看不見的手”相得益彰，在這方面有廣闊的探索空間。

我國教育政策研究對教育政策的影響途徑和轉(zhuǎn)化機制基本上是問題模式和滲透模式，前者為主渠道，比較直接，見效也比較快，即由教育決策部門提出問題一通過研究獲得結(jié)論一從決策選擇背景中解釋研究成果一提交決策部門作為備選方案。一般來自政府部門和重要研究機構(gòu)的研究成果，在選題和研究力量方面均處于有利地位，也比較容易向決策和政策轉(zhuǎn)化。如關(guān)于“普九”目標(biāo)、高教規(guī)模、部門辦學(xué)、教育規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略、教育投入、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整、教育綜合改革等政策的出臺，大多出自這些機構(gòu)的研究成果，這些委托研究大都通過這種模式影響決策。滲透模式即由研究者提出問題進行研究，對政策的影響比較間接而見效緩慢，通過對社會公眾和決策部門觀念和行為的長期影響，潛移默化，逐步滲透到?jīng)Q策過程中。有重大影響和價值的研究成果，遲早會形成為共識，并影響決策。如80年代末提出的關(guān)于教育本質(zhì)、教育經(jīng)費“保住兩頭，放開中間”的觀點，90年代中后期提出的“教育產(chǎn)業(yè)”的主張，在后來的教育決策中都有所體現(xiàn)。民間有關(guān)教育政策研究成果比較分散，提出了問題，介紹了國外的情況，但大多數(shù)游離于決策之外，并未對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

總的來說，我國教育政策研究的實踐活動雖久已有之，但在理論研究和實踐的許多方面還存在著一定的局限性，主要表現(xiàn)在：研究目標(biāo)單一、研究機構(gòu)類別較少、研究力量單薄、研究形式劃一、研究范圍狹窄、研究方法和手段相對滯后等方面。教育政策研究作為一門科學(xué)則更是起步較晚，理論體系還有待構(gòu)建，受決策機制的局限，在決策過程中的參與作用未能充分發(fā)揮，我國教育政策研究還處于初級階段，對政策影響力度比較有限。

“十五”期間改進教育政策研究的建議

面對教育改革和發(fā)展進程中出現(xiàn)的新情況、新問題，教育政策研究要緊扣“十五”教育科學(xué)的總體目標(biāo)，在總結(jié)消化已有研究經(jīng)驗和成果的基礎(chǔ)上，努力在基礎(chǔ)理論研究中有重大學(xué)術(shù)建樹，在實踐研究中有重大突破。

1.基礎(chǔ)理論研究不斷深化?；A(chǔ)理論研究是教育政策研究發(fā)展的理論根基，是教育實踐進步和長遠(yuǎn)發(fā)展的保證?；A(chǔ)理論研究的深化，將使教育政策研究理論有重大建樹?！笆濉逼陂g，理論研究面臨如何及時、科學(xué)解答重大實踐問題，進而推動實踐發(fā)展的緊迫形勢。教育政策研究將進一步關(guān)注“教育的對象是人，教育是由人來實施”這一特殊現(xiàn)象，教育政策研究將更加注重學(xué)生這一主體，進一步著眼于“教育促進人的發(fā)展”問題的研究，這是教育科研新的動向和理論回歸。2.應(yīng)用性研究進一步加強。教育政策研究將對教育熱點難點問題及時研究，如素質(zhì)教育、創(chuàng)新教育、教育產(chǎn)業(yè)、高等教育的規(guī)模與效益、西部大開發(fā)中的教育發(fā)展、加入WTO對我國教育的影響等，都將是不能不涉及的課題。3.理論與實踐的結(jié)合更加緊密。4.綜合性研究特點日益普遍。5.民族特色逐步明顯。6.從本土逐漸走向國際。7.研究越來越科學(xué)規(guī)范。8.成果轉(zhuǎn)化加快。

為根本改變我國政策研究滯后于客觀實際的狀況，需要進一步重視教育政策研究，改善研究環(huán)境和條件，加強政策與研究“依靠”和“支持”的關(guān)系，在“十五”期間將進一步加強教育政策研究規(guī)劃課題的力度，提高質(zhì)量，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。

1.在實踐中尋找問題?！笆濉逼陂g，我國教育仍將突出發(fā)展主題，圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整主線，以改革為動力，把滿足人民日益增長的教育需求為根本出發(fā)點。適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化，我國將逐步由教育大國向教育強國發(fā)展，教育體制需要轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，義務(wù)教育需要鞏固提高，高中階段教育和高等教育規(guī)?？焖贁U大，各類職業(yè)教育和繼續(xù)教育積極發(fā)展，終身教育體系和學(xué)習(xí)化社會日漸形成，處境不利地區(qū)人群的教育環(huán)境和條件亟待改善，教育改革和發(fā)展必然面臨一系列政策抉擇問題，需要綜合考慮公平、效率和質(zhì)量的關(guān)系，需要發(fā)揮政府與市場機制的共同作用，需要分清應(yīng)當(dāng)做什么和能夠做什么，實踐永遠(yuǎn)是教育政策研究的課題，可持續(xù)發(fā)展和代價觀將從兩個方面推進教育政策研究。

2.加強學(xué)科建設(shè)。政策研究應(yīng)當(dāng)超脫部門和局部利益，具有超前、主動、自主意識。注重中長期研究，兼顧應(yīng)急對策研究，強化政策研究的理論支撐。