我們需要什么樣的反腐敗戰(zhàn)略

在一些腐敗嚴(yán)重的國家，腐敗已經(jīng)發(fā)展成為專家所說的“系統(tǒng)性腐敗”，國家的最高領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)沒有決心或能力懲治腐敗，民眾也已麻木，對政府失去了信心。我們現(xiàn)在的腐敗問題雖然嚴(yán)重，但所幸還遠(yuǎn)沒有走到這個地步。對我們來說，正確的反腐敗戰(zhàn)略十分重要，而如果不能對腐敗產(chǎn)生的原因和機(jī)制有符合實(shí)際的、科學(xué)深刻的認(rèn)識，就很難形成一套切合實(shí)際、行之有效的反腐敗戰(zhàn)略。沒有這樣一個正確的戰(zhàn)略，即使有領(lǐng)導(dǎo)層的決心和民眾的支持，也很難保證反腐敗不會搞成“割韭菜”，甚至出現(xiàn)越反越多的情況。如果出現(xiàn)這種情況，很多人就不免要靠懷舊來尋求安慰，幻想用老辦法、老思路來解決新問題，甚至對改革開放的方向產(chǎn)生動搖，主張以退回到舊體制為代價來消除腐敗。因此，對腐敗產(chǎn)生的原因和機(jī)制進(jìn)行科學(xué)的分析，在此基礎(chǔ)上形成反腐敗策略，具有重要的意義。

國企改革進(jìn)展緩慢導(dǎo)致的監(jiān)管真空：收縮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線

----我國目前存在的腐敗問題有一個重要的特點(diǎn)，就是搞腐敗的人當(dāng)中有相當(dāng)一部分是國有企業(yè)的管理人員。國有企業(yè)管理人員腐敗的主要原因之一是國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)方面存在制度缺陷。概括起來說就是，所有者缺位導(dǎo)致了廣泛存在的內(nèi)部人控制。

----經(jīng)過20多年的改革，現(xiàn)在國有企業(yè)的管理人員已經(jīng)獲得了相當(dāng)大的經(jīng)營管理自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)活動也比20年前要復(fù)雜得多。面對21萬多家大大小小無處不在的國有企業(yè)，國家實(shí)際上已經(jīng)無力對每一個國有企業(yè)的管理人員都進(jìn)行有效的監(jiān)管。從1994年《監(jiān)管條例》的監(jiān)事會，到后來的稽查特派員、企業(yè)工委，到今年新制定的監(jiān)事會條例和剛剛派到67家企業(yè)的27個新監(jiān)事會，政府已經(jīng)用了6年的時間，變換了三種形式，試圖依托黨政部門來強(qiáng)化對國有企業(yè)管理人員的監(jiān)督。但從現(xiàn)在的情況來看，這種由黨政官員對國企管理人員進(jìn)行的監(jiān)督，若能覆蓋那些國家必須控制的具有戰(zhàn)略意義的大型國有企業(yè)，就算很不錯了。要用這種辦法來監(jiān)管多數(shù)國有企業(yè)尤其是中小企業(yè)，恐怕不現(xiàn)實(shí)。

----在國家監(jiān)管力不從心的情況下，明智的選擇就是收縮國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線，通過股權(quán)多元化和放開放活中小企業(yè)，逐步將民間投資者引入企業(yè)，形成眾多非國有投資者分別對自己投資的企業(yè)的管理人員進(jìn)行監(jiān)管的新機(jī)制。在那些規(guī)模較小的企業(yè)，甚至可以通過所有權(quán)和管理權(quán)的合一徹底解決監(jiān)管問題。同時，這樣也可以把那些難于監(jiān)管的國有資產(chǎn)盡快變現(xiàn)收回，轉(zhuǎn)投它處。

----然而，由于種種原因，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革雖然已經(jīng)進(jìn)行了6年，但在股權(quán)多元化、建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)方面一直進(jìn)展緩慢，國家從中小企業(yè)退出的過程也一波三折，坎坷不斷。其結(jié)果是，一方面國家作為所有者沒有足夠的監(jiān)管能力，另一方面有監(jiān)管能力的非國有投資者又進(jìn)入不了企業(yè)，以致于在很多企業(yè)形成了監(jiān)管真空。解決監(jiān)管真空的問題或所有者缺位的問題，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)說并不是不知道該怎么改，從黨的十四屆三中全會到十五屆四中全會，改革的方向和措施已經(jīng)說得很清楚了，關(guān)鍵的問題是要下決心落實(shí)。

----銀行和其他國有金融機(jī)構(gòu)管理人員的腐敗，與國有企業(yè)管理人員的腐敗具有大致相同的原因，其實(shí)質(zhì)也是一個公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)控的問題。

政府對經(jīng)濟(jì)活動過度干預(yù)導(dǎo)致的尋租活動：減少干預(yù)消滅資金

----對于政府公職人員的腐敗，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們最常用的解釋是尋租理論。按照這種理論，腐敗產(chǎn)生于政府對經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)。例如，政府通過發(fā)放許可證來限制進(jìn)出口貿(mào)易，從事貿(mào)易的企業(yè)對發(fā)放許可證的官員行賄就很難避免。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，尋租活動引起腐敗是一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)軌時期，一方面政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)仍然十分普遍，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，因此，轉(zhuǎn)軌時期也很容易成為大規(guī)模腐敗的“高發(fā)期”。在這個時期防止腐敗的釜底抽薪式的辦法，就是要盡快通過深化改革減少公共權(quán)力對市場交易活動的干預(yù)和限制，盡可能快地消滅租金本身。

----在我國80年代的改革過程中，價格、匯率等的雙軌制，短缺商品和資源（如火車車皮）的審批和配給制，諸如對彩色顯像管這樣的商品的進(jìn)口限制，都曾是滋生腐敗的重要土壤。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在這些領(lǐng)域的干預(yù)取消了，腐敗的土壤被消除了，這類腐敗自然也就不能存在了。與此形成對比的是，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)生活中仍然存在著十分廣泛的政府干預(yù)和對正常市場交易的人為限制，而且近年來出現(xiàn)了一種趨勢，一些政府部門動不動就以“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”等口號作為掩護(hù)，強(qiáng)化行政干預(yù)，壓抑市場機(jī)制的作用。這種趨勢和反腐敗的需要可謂是南轅北轍。

----租金的產(chǎn)生還有一個重要的原因，就是公職人員被賦予了過大的“自由裁量權(quán)”。比如飯店的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法不嚴(yán)的地方，執(zhí)法人員經(jīng)常就有很大的自由裁量權(quán)。在一些場合，就是因為制定規(guī)則的人為了少負(fù)責(zé)任、少受非議，把規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)提高到了不現(xiàn)實(shí)的地步，以致“執(zhí)法必嚴(yán)”只能成為一句空話。

體制內(nèi)監(jiān)督乏力而體制外監(jiān)督尚未形成：加快民主和法制建設(shè)

----雖然通過深化改革，可以限制公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，限制官員的自由裁量權(quán)，從而消除很大一部分腐敗的土壤，但還不能將腐敗全部消滅。這是因為公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)只能限制在一定范圍內(nèi)，而不可能完全消除。

----所有的公共權(quán)力幾乎都可以引起腐敗，而一個社會不可能完全消滅公共權(quán)力。比如，司法腐敗、吏治腐敗這兩種最危險的腐敗，都是很難通過限制公共權(quán)力的范圍來消滅的（封建時代的君主或受封的諸侯至少要部分承擔(dān)司法和吏治腐敗的后果，但由于委托—代理關(guān)系的存在，也往往不能控制這些腐敗，這和一個私人業(yè)主不能控制自己的公司道理是一樣的）。自由裁量權(quán)也一樣。移民官員發(fā)放簽證的權(quán)力是一種很典型的不能消滅的自由裁量權(quán)，因為規(guī)則不可能把成千上萬的人的具體情況都事先規(guī)定清楚。

----對于必不可少的公共權(quán)力和官員的自由裁量權(quán)，要防止其濫用，看來首先要靠監(jiān)督。經(jīng)過20年的改革，由于政府在經(jīng)濟(jì)生活中的卷入已經(jīng)大大減少，經(jīng)濟(jì)活動主體已經(jīng)多元化，體制內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)比過去要困難得多。大面積的集體腐敗屢屢發(fā)生，而且可以持續(xù)很長時間而不被揭露；高層官員的腐敗很少有被其下屬、同事或上司揭發(fā)出來，這些都說明體制內(nèi)監(jiān)督的效力已相當(dāng)有限。隨著改革的進(jìn)一步深化，體制內(nèi)監(jiān)督的困難可能還會增加。

----特別值得注意的是，在一些地方，已經(jīng)出現(xiàn)了私人憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力操縱公共權(quán)力的現(xiàn)象。正在審理之中的廈門遠(yuǎn)華走私案可能就是一個例子。可以預(yù)料，隨著改革的進(jìn)一步深入和非國有部門的進(jìn)一步發(fā)展，這種在發(fā)達(dá)國家的歷史上發(fā)生過的現(xiàn)象在我們這里可能也會越來越多，越來越嚴(yán)重。我們必須準(zhǔn)備面對一個日益嚴(yán)峻的課題：如何保證在財富的占有方面貧富不等的全體公民在政治上享有平等的權(quán)利？如何防止公共權(quán)力被為富不仁者所操縱？

----看來，關(guān)鍵是要按照國家已經(jīng)確定的方針，加快民主和法制建設(shè)。要在保持體制內(nèi)監(jiān)督的力度的同時，盡快強(qiáng)化體制外的監(jiān)督，使全體公民不論貧富、職業(yè)和社會地位，都可以通過公開選舉、人民代表大會制度、司法體系和大眾傳媒等途徑行使平等的政治權(quán)利，這樣就會對行使公共權(quán)力的官員形成全方位的監(jiān)督。

----在經(jīng)濟(jì)政策方面，有兩點(diǎn)可能也很重要。其一，國家需要通過稅收等手段，實(shí)行恰當(dāng)?shù)氖杖胝撸刂凭用竦氖杖氩罹?。其二，要采取更為有力的措施，在加入?jīng)濟(jì)全球化潮流的同時，首先加快形成統(tǒng)一的、有序競爭的全國市場，靠富裕階層之間的競爭來制約其勢力，使之不能形成區(qū)域性的壟斷。在這方面，比爾·蓋茨貴為全球首富卻也得俯首聽從法律裁決，香港的大富豪如此之多而廉政堪稱世界模范，其原因何在很值得我們深思。

崇尚“關(guān)系”的社會文化氛圍：培育健康的民間輿論

----腐敗不僅有體制方面的原因，也有社會文化方面的原因。其中最值得指出的可能就是“關(guān)系學(xué)”。腐敗是關(guān)系學(xué)的“極品”，是“高級關(guān)系學(xué)”。腐敗和關(guān)系學(xué)的相通之處在于，二者都是一種雙方合謀以損害第三方的利益來牟取私利的交易。這個第三方可以是全社會，可以是一個群體，也可以是幾個或一個個人。比如，關(guān)系學(xué)的入門課是“走后門”。走后門就是在商品短缺的情況下，賣者通過商店的后門給買者一個優(yōu)先權(quán)，使其他潛在買者失去了可能有的購買機(jī)會。成克杰靠批地收受賄賂，和當(dāng)年一個供銷社的售貨員給自己的關(guān)系戶搞一點(diǎn)緊俏商品，道理或機(jī)制是一樣的。民間的輿論（而不是官方輿論）對于會搞關(guān)系、“路子野”的人經(jīng)常是一種贊賞、佩服、羨慕的態(tài)度。沒有路子、不會搞關(guān)系的人則經(jīng)常被人看不起或自卑。這樣一種社會文化氛圍并不是政府創(chuàng)造出來的，也不是哪一個人創(chuàng)造出來的，甚至也不是腐敗分子創(chuàng)造出來的，而是社會共同創(chuàng)造出來的。或許可以把一部分責(zé)任推給我們的祖先，因為在我國幾千年的封建社會中早已有“朝中有人好辦事”、“在家靠父母，出門靠朋友”等傳統(tǒng)。這也是人們在一個“人治”而不是“法治”的社會里本能的反應(yīng)。但無論如何，這樣一種社會文化氛圍對腐敗的形成起了促進(jìn)作用。很多腐敗分子在成為腐敗分子之前，早已稱得上關(guān)系學(xué)的“博導(dǎo)”。另一些腐敗分子則是在來自民間的某些關(guān)系學(xué)高手的拉攏下走上腐敗道路的。因此，只要關(guān)系學(xué)在中國盛行，腐敗恐怕就不會絕跡。

----消滅關(guān)系學(xué)的市場，根本的途徑之一在于實(shí)行法治和建立規(guī)范的市場競爭秩序。在一個法治社會，在一個競爭有序的市場上，關(guān)系沒有什么大的用處。實(shí)際上，近年來在很多領(lǐng)域關(guān)系的意義已經(jīng)大為降低，人們已經(jīng)越來越多地愿意花錢而不是求人或欠別人的人情。這就像在管理良好的城市，人們會更多地看地圖而不是找人問路。但是，除此之外，對于目前這種崇尚關(guān)系的社會文化氛圍，公眾尤其是知識界是大有可為的。如果有一天我們的社會形成了一種民間輿論，以致于那些通過搞關(guān)系、通過合謀損害第三方的利益而牟利的人覺得這樣做是一種見不得人的事情而不是什么值得炫耀的本事，腐敗可能就會后繼無人。相反，如果我們一方面痛恨腐敗，一方面又贊賞關(guān)系，那我們實(shí)際上是在增加而不是消滅腐敗的土壤。特別值得注意的是，今天的青少年有很多人從小就生活在關(guān)系學(xué)的世界里，很多孩子從上幼兒園開始就知道自己的爸爸媽媽需要和老師搞好關(guān)系。對他們來說，關(guān)系學(xué)就像水和空氣一樣，已經(jīng)是這個世界的一個自然組成部分。長此下去，反腐敗也許會一代更比一代難。