房改：走出迷局的選擇

任　波　康偉平

“最后一次”賣房

----坐落在北京二環(huán)路北中軸路上的某中直機關直屬事業(yè)單位的一棟宿舍樓，竣工已經一年多了，仍然空空蕩蕩。晚上，來來往往的過路人看著黑洞洞的窗口大惑不解：這樣好的地段的公房怎么總是沒人住呢？

----原因很簡單：分不下去。起先是為排隊順序，是讓干部先挑房，還是干部群眾一塊兒大排隊？再后來過渡到具體細節(jié)，如大學生加不加分？夫妻同在一個單位加不加分？上夜班加不加分？千辛萬苦，三易其稿，終于搞出了一個分房方案。為了體現“民主”，方案交由職工代表大會表決，沒想到居然被否決了……

----這不是昨天的故事，而是發(fā)生在2000年春天的現實。在朱镕基總理1998年3月鄭重宣布“從當年下半年起停止福利分房”近兩年之后，北京和國內其他一些地區(qū)仍在重演當年福利分房時期的“爭房”鬧劇，福利分房的末班車一再晚點，仍然無法駛進站臺。

----問題當然還不僅于此。與大量搶搭末班車的“準福利分房”相并行，至少在公有單位密集度最高的北京，理應享受公有住房分配權的眾多無房戶雖然在理論上聽知了未來“貨幣補貼”的可能性，但至今沒有窺見希望的曙光。縱使在已經初步完成公房出售、落實住房補貼的地區(qū)或單位，買下公房的個人距離合法租售自己擁有“產權”的住房也還差距甚遠。

----這曾經是多少中國人的夢：工作一生，擁有一套個人住房。這個并不奢侈的夢，本來是不具意識形態(tài)上的爭議性，完全可以兌現的。早在1980年4月，鄧小平就以關于住宅問題的一番講話，明確了中國住房改革商品化、貨幣化的方針。18年以后，新上任的總理朱镕基在全國人代會上闡述施政綱領，正式將“住房商品化”列為新政府的五大近期改革目標之一，并明確規(guī)定了時間表，可謂痛下決心。

----又有兩年過去了。兩年中，政府精簡機構、軍隊撤出商海，這些看似難度相當大的改革都已經取得了決定性拓進；而住房改革，特別是公房林立的首都北京的住房改革，仍然是步履蹣跚，困難重重。

----到底是為什么，跨出改革的這一步，讓本來已經把自己奉獻給國家的中國人圓上個人住房夢，竟然如此艱難？

欲說還休1988

----作為官方正式文件，在中國實行住房商品化政策的決定是在1980年6月，中共中央、國務院批轉的《全國基本建設工作會議匯報提綱》中提出來的。這個時間，與當時在中央1號文件支持下轟轟烈烈推進的農村聯(lián)產承包責任制改革正相同步。

----當然，城里的事情要比鄉(xiāng)下的事情復雜得多。事涉城里人重大利益的改革，又關乎分配制度改革的關鍵性部分，路不可能走得太快。

----試點在進行，方案在研討。國務院房改領導小組于1986年成立。到1988年初，終于正式頒發(fā)了《國務院關于在全國城鎮(zhèn)分期分批地推行住房制度改革實施方案的通知》（國發(fā)[1988]11號文件）。在這個文件中，住房商品化的目標再次被確定，操作方案是兩步走：起步時提租發(fā)補貼，資金主要來自原有建房、維修資金；第二步再把補貼理入工資，進入企業(yè)成本或列入財政預算，租金逐步提到商品租金水平。

----通向目標之路已經相當明晰，經過計算的方案在理論上完全可行。當時全國一年用于住宅投資的資金是300億元，而所需的補貼也是300億元，資金上并無缺口。當然，理論總是灰色的，現實生活要繁復得多。因為各單位之間、各省市之間住房資源分布并不平衡，提租補貼之后，資金的轉化和循環(huán)就會很難維持。而要實行統(tǒng)籌，住房資源多的一方便會反對。

----方案制訂的參與者之一、后來擔任過國務院房改辦主任的張中俊回憶說，在當時，國務院主管領導已經認識到，對于部門、單位、人群之間權與利的調整，需要適時采取一些過渡性措施。但未及調整，1988年下半年就出現了高通脹，零售物價指數漲幅高達18.5％。面對如此形勢，實施“提租補貼”的第一步改革更顯困難。

----于是，“有關部門否定了國發(fā)11號文‘提租補貼方案，提出‘甩包袱折價出售公房的‘新思路?！闭劶斑@一段歷史，如今已近古稀之年的張中俊顯出遺憾之情。

深圳早班車：租售補一步到位

----此后，中國房改的故事可以從兩條線索觀察。一是深圳，一是全國其他地區(qū)。

----80年代的深圳，始終站在中國改革的潮頭，住房改革也不例外。1987年初，這個新興的特區(qū)城市開始進行住房制度改革試點。到1988年6月，市政府出臺了《深圳經濟特區(qū)住房制度改革方案》，同年10月開始實行。

----與1988年初的國務院11號文件原則相一致而又更為大膽，深圳的房改從一開始便采取了全統(tǒng)籌的辦法，而且以售房為主要特征，提出 “大步提租、鼓勵買房”。與此同時，政府將財政中原來用于住房建設的一塊拿出來作為房補，完全隨工資走，有工資就有房補。最后，房補隨著工資制度改革順理成章地納入工資。

----深圳市住宅局房改處處長孫利平告訴記者，深圳市房改確實抓住了時機。1988年的深圳城市規(guī)模還不大，房價低，工資也很低，房改時公務員人均工資只有200多元，深圳一般企業(yè)職工的工資是公務員的兩倍。因此，給公務員發(fā)放房補很順利。

----從1988年開始出售住房至1992年，深圳已有公房的存量基本被消化，共收回1.35億元。深圳住宅局為此建立了一個住房專用基金，滾動至今已達到25個億。

----截止到1999年底，深圳市人均居住面積已達15.4平方米，居民的住房自有率已達到90％以上。

十年房改負重行

----或許是因為只有深圳如此年輕沒有歷史負擔，1988年以后，全國其他多數地區(qū)的房改都在沿著另一條路徑且走且停。

----1988年，在原有的“提租補貼”文件被否定之后，以無補貼方式折價出售公房的主張曾占了上風，但沒有形成正式文件。盡管如此，在當時的大環(huán)境下，這一選擇被視為一條可以走得通的路，在不少地區(qū)曾有實行。據不完全統(tǒng)計，1988年全國出售舊公房654萬平方米，平均每平方米售價僅65.7元。部分城市為配合出售舊公房，還實行了“提租不補貼”的辦法。

----北京的行動相對遲緩但也有所改變。90年代初，北京市房改辦采用了所謂“小步提租不補貼”的方案，同時以優(yōu)惠價格出售公有住房，以及建立住房公積金以擴大住房資金來源。

----現任北京市房改辦副主任苗樂如認為，“小步提租不補貼”是對“提租補貼”方案的修正。既然改革開放以來國家為職工支付的工資逐漸體現了其勞動價值，國家和個人就都應為住房承擔一點。

----這個思路當然言之成理。問題是國家承擔的部分只要隱在房價之中就只是“暗補”，不能流動；而且，這種“暗補”仍然與單位所有制的住房體系相掛鉤。各個單位實力不等，建房地段不同，所以仍是資源不均，分配不公，“幾家歡喜幾家愁”。

----在這種缺乏統(tǒng)籌的格局下，公房租金的增幅極為有限，始終遠遠追不上市場價格，以低租金享有福利住房便魅力不減。1992年，受“房地產熱”的沖擊，全國房價猛漲，坐落在不同地段的各單位公房無形中增加了“級差地租”帶來的差異，公房本身租售價的差距進一步拉開了。優(yōu)惠售出公房的價格雖然遠低于商品房，仍然有很多人根本不愿意買，覺得買不如租。

----也有相當一部分公房以很低廉的價格售出了。從1992年到1999年，北京市售房先后經歷了多次調整，特別是在1994年以后，每年都依據成本價略有增加，但卻始終遠低于市場價。國務院曾幾次制止低價出售公房，仍難改變公房出售同樣變成一種準福利的事實。因為賣房過于便宜，許多單位事實上只出售了住房的使用權，規(guī)定購房者不僅不能自行租售，而且在調出后要回賣給單位。與此同時，低價售房回收的資金越滾越少，無法維持循環(huán)。據北京市房改辦方案處處長程建華介紹，北京市房改辦因而認定了一個“三加一標準”——售三套房蓋一套房，解決一位無房職工的住房問題。由是，準福利模式便按此價位循環(huán)。而“房地產熱”之后鋪天蓋地涌現出來的大批商品房則價位居高不下，形成積壓。

----北京是有些代表性的縮影，表明房改自1990年以來畢竟在往前走，但也走得極難。

----有學者測算，全國福利性住房的規(guī)模在1978年為24億元，1988年增至155.6億元，至1995年躍升至1556億元。 與這一數字相對照，全國至1998年底積壓商品房在8000萬平方米以上。

----如果把福利分房本身稱為包袱，在整個90年代，在商品房迅速發(fā)展、城市地價飚升的大背景下，這個包袱越來越沉重了。

路徑選擇：漸進？激進？

----中國要不要搞住房改革？回答始終是肯定的。如何改？當實踐者在實踐層面摸索之時，有些經濟學者也在理論上進行了反復探討研究。一些相對細化的書面方案出爐了。1998年3月，朱總理正式宣示了新政府全面推進這一改革的決心。

----然而，決心總要接受現實的碰撞，而且在現實中兌現。

----眼前的現實是相當嚴峻的。在中國改革已經進行了20年之后，個人、單位和國家之間的利益關系已經相當復雜。相對“富起來”的那一部分人不但在量上迅速擴大，而且絕不僅存在于私有部門。在都市房地產市場經歷了多年活躍期之后，公有住房因其所處地段、建筑標準，已經具有極不相同的價值含量，且因其與價格高昂、大量積壓的商品房并存，在“公房私有”過程中對公平性形成尖銳挑戰(zhàn)。

----與10年前的情形相似卻又更為細化，此時的房改之路如何走，還是有兩種不同思路。

----一種被稱為“全面改革”的思路，主張公房的租、售、補嚴格由社會統(tǒng)籌，全面改革、一步到位。這意味著公房與商品房價格并軌、打破單位所有制，統(tǒng)一調配已有住房和包括擬建房的資金在內的增量部分，以比較激進的方式，實現住房商品化、貨幣化的目標。

----這種思路是以計算為基礎的。據介紹，將歷年建造的公房折算成貨幣資金，量化給每個職工，就可以把新老房子的售價和房租提高到成本價水平，每個職工都能用這筆資金抵交購房款或抵交房租，不足部分個人再掏錢。顯見，這種方案的實質是以對存量住房進行公平再分配的方式，一次性解決歷史上住房實物分配中的不公平問題。

----還有一種被視為“漸進改革”的主張，提出“新房新制度，老房老辦法”。在這里，全部已建或在建公房均被稱為“老房”，而“老辦法”則指在住房單位所有制的既有框架下，繼續(xù)按照國家的規(guī)定逐步提租，按便宜的“房改價”售房；未來擬建新房則按市場價格出售；對無房和缺房職工發(fā)放補貼。與此相配套，條件成熟時將開放已出售公房的二級市場，按優(yōu)惠價買下住房“產權”的公職人員在進入市場售房后須補足差價，此時， 其實際房價真正與市場價格靠攏。

----這一思路的支持者指出，前一種思路需要的財政補貼量大，籌集和轉換資金難度大，企業(yè)和地方政府將難以承擔。另外，“全面改革”必須打破單位所有制的界限，對職工的住房利益進行重新調整，觸動太大，容易引起混亂。

----這樣的兩種思路在新方案的制定過程當中被比較和討論。最終，1998年7月，由建設部牽頭起草出臺的《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號文件），是一個以“新房新制度，老房老辦法”為主旨的指導性方案。漸進，在中國總是更容易被接受。

老房：最后一頓晚餐

----北京城西三里河路8號的國家建設部是幢老式的七層樓房，大樓配樓四層幾間并不很起眼的辦公室，就是中國新一輪房改的參謀部所在地了。從1998年3月開始，原直屬國務院的房改領導小組辦公室整班人馬劃歸建設部，新機構的名稱為“住宅與房地產司（房改辦）”。

----因為總理有話在先，更因為住房改革關乎眾人切身利益，新機構一直是新聞界關注的熱點。而因為住房改革過于敏感，新機構更多的時候只能保持緘默。該做的事幾乎是通宵達旦地進行。盡管朱總理關于1998年下半年起停止福利分房的指令沒有實現，但從這年7月起，全國范圍內房改的速度確實大大加快了。最主要的標志，就是主管部門明令規(guī)定，在去年底停止福利性或準福利性分房。

----問題是有令難行，而且法不責眾。因為所有的在建房按規(guī)定均屬于可由單位優(yōu)惠出售的“老房”，眾多有條件建房的單位便選擇了以“對策”應對政策。主管部門提出的所謂“老房”的開工截止期不得一改再改。先是被推遲到1999年年底，后來，在北京地區(qū)，準福利的最后一次低價售房可延至2000年底；甚至到2001年，也只是售價略有提升。事實變得有些滑稽：只要在1998年底之前動工的建筑均屬于老房，“最后一頓晚餐”既豐盛又漫長。

----接下來是各個地區(qū)“因地制宜”相應編制自己的方案，而中央機關房改方案制定改由國務院直接領導。做出這一安排的原因是“需要中央機關的房改起到表率作用”，帶個好頭——中央機關在某種意義上正是住房福利化程度相對較高的部門，也是占有住房資源相對較多的部門。

----實際上，中央機關的新方案在國務院7人小組的領導下于1997年下半年就由國家計委開始起草。1998年3月，方案交由建設部房改辦起草，國管局、直管局、計委、財政部、銀行、軍隊等各個部門都有參與。1999年8月16日，《在京中央和國家機關進一步深化住房制度改革的實施方案》頒布實施，前后歷時將近兩年，相關的配套文件今年3月才基本出齊。

----在中央機關的房改方案出臺之后，北京市在1999年9月以此為參照，制訂了本市的實施方案。

房價“雙軌制”

----原則有了，具體細節(jié)仍然要反復推敲。在北京地區(qū)，“房改房”（老房）的租售價格以及無房戶（或未達標戶）的補貼標準，都是由建設部房改辦、中直機關、國家機關及北京市的房改部門共同磋商確定的。

----爭議點曾集中在新房的購買標準上，這關系到未來補貼的標準?！坝行┎块T想定得高一點，以機關單位居多，他們考慮到自己能拿得起，想多發(fā)點補貼。有些部門又希望不要定統(tǒng)一的標準，尤其是企業(yè)，怕發(fā)不起補貼。”直接參加了方案制定的建設部住宅與房地產司副司長侯淅珉告訴記者。

----聯(lián)合方案小組反復斟酌，在北京市三環(huán)路和四環(huán)路之間選了幾個小區(qū)，取了平均價——4000元。這個價格同時成為公房二級市場出售價格的調節(jié)線。對無房職工和住房未達標職工的補貼額也依此設定。

----在此期間，“老房”的售價也被確定了，沿續(xù)北京過去數年改革中標準價加成本價的一套計算辦法，每平方米定為1485元。后來又出臺了新規(guī)定，但新規(guī)定的實施則一推再推。目前確定的時間是：從2000年4月1日起，北京市內所有公有住房每月每平方米使用面積的租金從1.30元提高到3.05元。從2001年起，公房出售的成本價將提高到1640元。

----因為不考慮級差地租，也不去評估不同房改房的建筑成本，各單位售出的公房本身就包含著當年福利分房時同樣存在的巨大不公平。價格畸低的房改房對于大量積壓的商品房是一種嘲弄。據北京市房地產管理部門權威人士介紹，今年北京市商品房的平均價格是4160元。房改房的價格僅與此相比，就已經與市場價差了兩倍多。而那些以其先天優(yōu)勢占據好地段的房改房，與同地段商品房差價可能達六至八倍。

----方案小組設計的下一步是使房價在二級市場上相對到位。1999年11月7日，北京市出臺《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理辦法》，北京市房地產二級市場正式啟動。從11月15日開始，各區(qū)縣的房地產交易所開始辦理上市買賣手續(xù)。但是直到現在，二級市場堪稱有房無市，處于低迷狀態(tài)。

----房改房上市出售單價超過限價，房主需要交納為數可觀的一筆稅金。其流動性標志著“公房私有”的真正完成，也可促使商品房價有所回落，房價“雙軌制”逐步靠攏。由于種種原因，這一設想至少在目前看來還很難成為現實。

----除此之外，“漸進方案”還在另一極離目標尚遠：無房或未達標房的補貼從何而來？明確由財政撥款的公有單位固然好辦，但由于單位所有制的壁壘沒有打破，存量不均而又不能調劑，那些逐漸脫離財政襁褓卻又與公有部門聯(lián)系甚密的事業(yè)單位，那些長期貢獻現在卻大幅虧損的國有企業(yè)又該怎么辦？

----好在一切都走得甚慢，看見圖紙的可以等房，看不見圖紙的也可以期待新政策。更重要的是許多人漸漸明白絕對公平根本不可能，干脆考慮如何多掙錢去買商品房。改革22年，這個社會的心態(tài)已經變了。

貴州：有恒產者有恒心

----“漸進改革”思路在現實中且行且止，而提出于1993年、在1998年無緣成為主流的“全面改革”的思路，仍然在某些局部付諸實踐。似乎有些湊巧，當年這一思路的主要呼吁者之一是郭樹清。這位有著英國劍橋大學教育背景的經濟學博士曾就職于國家體改委，1998年，他從國務院體改辦副主任一職調任貴州擔任副省長。從此，住房制度的“全面改革”在貴州推開。

----以1998年12月31日為分水嶺，貴州省結束了實物分房，開始進入貨幣化分房時代。此前進行了極為細致的算賬工作：為職工算賬，具體到算出每一個職工該得到多少補貼；同時為每一處房產算賬，根據其坐落位置、新舊程度、折舊年限、房屋設施等情況，算出其市場價值，包括房屋本身的價格和所含地價。然后，讓職工自由選擇：是買下現住著的舊房呢，還是再添點錢買理想地段的新房、大房。過去多占了住房的人也可以選擇：是多花錢買下來呢，還是干脆退掉。只要你買下了住房，這個房子就實實在在地屬于你，是你的私有財富。

----貴州的實踐在操作上頗具改革的“力度”，因為要這么干就必須打破單位所有制，實行存量住房的社會化統(tǒng)籌，即由房改辦統(tǒng)一管理所有公有存量住房資產，統(tǒng)一發(fā)放存量補貼。在這里，即使停產破產的國有企業(yè)職工也能保證獲得補貼，而那些因為效益好而購建了大量住房的國有企業(yè)，或因為權勢大、運氣好原本在好地段有大量住房的國家機關事業(yè)單位，則不可能獨享“公房私有”過程中的全部利益——或多或少，這是對單位既得利益的一種觸動。

----這是非常重要的一個環(huán)節(jié)。郭樹清把它的意義說得很肯定：“社會是一個整體，住房歸各單位所有，房改步調不一致，整個社會的房改就無法同步進行。離開住房的社會化去實現住房的商品化和貨幣化，是根本不可能的?！?

----當然，平調不同單位的住房資源必然觸動既得利益，激起某種反抗，可貴州省政府頂住了壓力?！皬牡览砩现v，國有資產的所有權是統(tǒng)一的，新企業(yè)的房子是用老企業(yè)的積累建設的，雖然有的單位用自己的收入新建了住房，但是從產權追溯關系上講，仍然是國家統(tǒng)一所有，不存在企業(yè)或單位所有制這樣的經濟和法律依據?！惫鶚淝暹@樣說。

----作為房改的現實結果，1999年，貴州省商品房銷售面積近110萬平米，其中個人購房93.5萬平方米，占銷售總面積的86％；商品房銷售總額12.96億元，其中個人購房10.9億元，占商品房銷售總額的86％。這組數字，敘述著一個事實：貴州老百姓愿意自己掏錢買房子住了，而且真的買到了房子的產權。有恒產者有恒心，這正是房改希望看到的目標。

結語

----在焦急地觀察了兩年中國房改的蹣跚步履之后，今年春天，越來越多的記者奔往貴州去探尋另一種思路的可能結局。而在北京，熟知貴州房改思路的專家更愿意談論貴州式改革在全局范圍實施的“風險度”與“可操作性”。按照漸進的主流方案實施，“老房老辦法”的改革也有了進展。據建設部房改辦估計，截至1999年底，35個大中城市中，可售公房的71.5％已經出售，城鎮(zhèn)居民住房自有率達到70％左右。今年年初召開的全國房改工作座談會上，建設部副部長劉志峰稱，舊的住房體制已經基本打破，城鎮(zhèn)住房新體制開始建立。

----漸進式房改沉淀下來的新矛盾是有目共睹的，但面對既得利益格局的現實挑戰(zhàn)，北京和國內其他多數城市的房改目前并無步入激進之途的決心。眼前的情形，與中國一些滯后改革領域頗為相似：在或許存在的最佳時機已經錯過、現實又積累了大量矛盾之后，新的改革究竟是漸進緩行，還是激進？究竟哪一種辦法可以將改革成本降至最低？大國泱泱理論和實踐的答案難有一致，這時，我們再度體會到了中國改革過程中格外深重的“兩難”。