解決隱性債務(wù)是當(dāng)務(wù)之急

宋曉梧

----中國的養(yǎng)老保險始建于50年代初期，采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式。隨著人口老齡化進程加快，老年人口贍養(yǎng)率不斷提高。預(yù)測到2030年，以支定收統(tǒng)籌繳費率將達到峰值22.06％；退休人口占就業(yè)人口的比例將為47.39％。到退休高峰期，養(yǎng)老金籌資將達到工資總額的40％以上。屆時，企業(yè)將不堪重負(fù)，并潛伏著巨大的養(yǎng)老金支付危機。

----對此，政府決定把養(yǎng)老保險基金模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。但已經(jīng)退休的老職工（“老人”）和新制度實施前參加工作的職工（“中人”）過去沒有個人賬戶積累，構(gòu)成隱性了債務(wù)。根據(jù)理論和國際經(jīng)驗來說，隱性債務(wù)由政府財政承擔(dān)，將有利于新制度一步到位，并可降低國有企業(yè)的繳費率。

隱性債務(wù)規(guī)模有多大

----前不久，有關(guān)專家以1997年全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度為評估時點，以工資平均增長率未來5年內(nèi)為5％、6－10年為4％、10年以后為3％，養(yǎng)老金平均增長率為工資增長率的60％，替代率平均每年降低0.66％，平均贍養(yǎng)率為3.25:1等為假設(shè)前提條件，按企業(yè)繳費率和退休年齡的不同情況，對隱性債務(wù)分5種方案和2種投資回報率進行了測算，結(jié)果得到10種不同的債務(wù)規(guī)模。（見表）

----根據(jù)對“方案1”的分析表明，如果政府承擔(dān) “老人”、“中人”的所有債務(wù)，企業(yè)繳費率可以降到8％；加上個人繳費8％，總繳費率為16％，相當(dāng)于保證60％左右的養(yǎng)老金替代率。這與人口老齡化更為嚴(yán)重的日本（總繳費率為17.5％，替代率為60％左右）相類似，應(yīng)當(dāng)說是比較合理的。因此，我們可以把“方案1” 稱為標(biāo)準(zhǔn)方案——政府債務(wù)在投資回報率為4％時高達10.8萬億元，在投資回報率達到8％時則可減少到3.7萬億元。在提前退休的情況下，如“方案2”所示，債務(wù)將明顯增加。

----如果政府承擔(dān)全部債務(wù)有困難，可以考慮適當(dāng)把企業(yè)繳費率提高到12％，即按“方案3”的設(shè)計，政府的債務(wù)將相應(yīng)減少2萬多億元。“方案4”和“方案5”的總繳費率相當(dāng)于現(xiàn)行的企業(yè)總繳費率，其結(jié)果是政府負(fù)擔(dān)較小但企業(yè)負(fù)擔(dān)過重?！胺桨?”表明，盡管企業(yè)已經(jīng)分擔(dān)了很大一部分債務(wù)，如果提前退休的情況得不到解決，在4％投資回報率的條件下，政府的債務(wù)還要增加近0.86萬億元。

----精算結(jié)果表明，養(yǎng)老保險基金的增值問題極為重要。如果養(yǎng)老保險基金的投資回報率能達到8％，則標(biāo)準(zhǔn)方案中政府僅負(fù)債3.7萬億元；在維持24％的總繳費率、又有一部分人提前退休的前提下，如果基金投資回報率達到8％，政府債務(wù)可以下降到1.8萬億元。反之，如果基金的增值率低于4％，又難以杜絕大量提前退休，那么政府債務(wù)將高達12萬億元。

----智利的經(jīng)驗表明，基金增值至為重要。智利從1981年開始實施全積累個人賬戶養(yǎng)老制度，20年來養(yǎng)老保險基金投資年回報率平均為11％，保證了改革的成功。

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建立三層次養(yǎng)老保險體系

----解決隱性債務(wù)問題，可以有以下幾種辦法：

----——調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。隨著改革的深化，政府用于經(jīng)濟建設(shè)支出將逐步債務(wù)化，機構(gòu)改革后用于行政管理的費用也可以適當(dāng)壓縮；再從其它開支中(包括物價補貼等)騰出一些，預(yù)計今后5到10年，財政約可以騰出7到8個百分點用于養(yǎng)老保險補貼支出。

----——考慮開征特種消費行為稅、個人所得稅附加等，以增加資金來源；遺產(chǎn)稅應(yīng)盡快開征；適當(dāng)提高房產(chǎn)遺產(chǎn)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，還可以考慮發(fā)行養(yǎng)老保險福利彩票。

----——變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。在計劃經(jīng)濟時期，我國長期實行低工資政策，職工的工資收入中沒有包括各種補償勞動力需要的保險費用，保險費進入企業(yè)利潤中，全部上交給了國家；國家又將其中的一部分或大部分變成了固定資產(chǎn)或其它有形資產(chǎn)投資，從而使保險費凝結(jié)在國有資產(chǎn)中。變現(xiàn)國有資產(chǎn)可以采取股市變現(xiàn)、國有土地有償使用收益、出售公有住房等。

----——借鑒智利等國的經(jīng)驗，發(fā)行特種國債進行籌資，用于部分彌補隱性債務(wù)。

----此外，還應(yīng)采取節(jié)省養(yǎng)老金開支的辦法，如逐步提高退休年齡、規(guī)范養(yǎng)老金調(diào)整機制等辦法，控制養(yǎng)老金支出過快和不規(guī)范增長，相應(yīng)減少隱性債務(wù)。

----補充隱性債務(wù)只是解決問題的第一步。國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老保險積累基金的投資營運問題十分重要。對此，有關(guān)專家提出了建立“三層次養(yǎng)老保險體系”的建議。具體而言，第一層次是政府舉辦覆蓋全部職工的基本養(yǎng)老保險，實行現(xiàn)收現(xiàn)付社會統(tǒng)籌籌資模式。這可由政府通過征稅的方式收繳基金，納入社會保障預(yù)算，保證收支平衡。第二層次是企業(yè)補充養(yǎng)老保險，采取個人賬戶儲存積累籌資模式?？煽紤]對這一層次中的一部分實行強制實施，類似國外的強制性企業(yè)年金，對超過工資一定比例的部分采用稅收優(yōu)惠的辦法鼓勵實施。第三層次是個人儲蓄性養(yǎng)老保險，由商業(yè)保險公司經(jīng)辦，職工個人自愿投保，政府給予一定的稅收優(yōu)惠。

如何實現(xiàn)體系過渡

----實現(xiàn)三層次養(yǎng)老保險體系需要過渡，這可考慮通過以下步驟來解決：

----首先，實行統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的分賬管理和“有償借支”，建立個人賬戶名義積累額的統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)。社會統(tǒng)籌賬戶的資金缺口可以債券方式向個人賬戶借支，到期支付本息。

----其次，做實個人賬戶并將其從基本養(yǎng)老保險中分離出來。若資金籌集不到位，可以分步走：首先把“新人”的賬戶做實并分離出來，然后再做實和分離“中人”的賬戶。做實個人賬戶將有利于把隱性債務(wù)同其它原因(如管理不善、費率不當(dāng)、收繳率低等)造成的基金缺口區(qū)別開來，對癥下藥。

----第三，規(guī)范隱性債務(wù)的補償辦法。對“老人”的養(yǎng)老金，無論是政府全部承擔(dān)還是與企業(yè)分擔(dān)，都應(yīng)與在職職工的個人賬戶基金分開，單獨列支，保證支付。對“中人”實施新制度前視同繳費年限的債務(wù)，建議采取智利等國家發(fā)行認(rèn)可債券的方法，以工齡為補償基數(shù)，以一定的利率計算利息，在職工領(lǐng)取退休金時兌付。

----第四，成立專門的、相互競爭經(jīng)營的基金管理公司管理營運個人賬戶，政府加強對基金管理公司的監(jiān)管。養(yǎng)老保險基金的投資遵從審慎原則，開始可以以購買國債為主，僅以少部分進行其它方式的嘗試性營運。對基金管理公司應(yīng)達到的投資回報率制訂最低標(biāo)準(zhǔn)，以保證政策設(shè)計替代率的實現(xiàn)?；饡ㄟ^招投標(biāo)選擇基金管理人、保管人和投資人具體運作。

----第五，國家強制實施的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌繳費改為征稅的辦法。稅率應(yīng)根據(jù)保證職工領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的需要，并考慮到贍養(yǎng)率的變化情況等來確定?；攫B(yǎng)老保險實行以支定收、收支平衡、現(xiàn)收現(xiàn)付制度。

作者為國務(wù)院體改辦宏觀司司長