機構(gòu)改革

江舟

1993年是中國機構(gòu)改革全面開展的第一年。新年剛過，××部委撤并機構(gòu)，××部委裁員數(shù)百，××部委轉(zhuǎn)換職能的消息不時從首都的主要媒體傳出，讓人著實吃了一驚。

提起機構(gòu)改革，中國人似乎已見多不怪了。建國40多年，機構(gòu)改革大大小小不知搞過多少次，收效甚微。機構(gòu)越減越“腫”，冗員越改越多，已經(jīng)算不得什么新聞。以至于談到機構(gòu)改革，有人便曰：老一套。

不過，誰抱定經(jīng)驗和成見去觀察即將進行的新的機構(gòu)改革，那誰就要犯錯誤。有道是，此番機構(gòu)改革今非昔比，一來為建立社會主義市場經(jīng)濟的情勢所迫，二來是全黨上下已充分認識到問題的嚴重性，鐵了心要走這一步。

5年改3年，全黨幫助中央下決心

機構(gòu)改革是十四大提出的宏偉任務(wù)之一。十四大之前，江澤民同志政治報告征求意見稿中曾提出：力爭5年完成機構(gòu)改革。征求意見稿在十三屆中委、候補中委和十四大代表中傳閱時，大家對這句話提了不少意見。大家認為，機構(gòu)改革若跟不上就會拖整個改革開放的后腿，主張步子再快一點。后來根據(jù)黨內(nèi)3000多人的意見和黨外一些朋友的建議，報告稿將這句話改成：機構(gòu)改革力爭3年完成。在十三屆九中全會上，許多中委和候補中委提議，最好在“3年完成”之中再加個“內(nèi)”字，中央采納了這些意見。1992年10月12日江澤民向黨的十四大做報告時，這句話已改成：機構(gòu)改革3年內(nèi)完成。

從“5年完成”到“3年完成”，再加個“內(nèi)”字，反映了全黨人心所向。出席十四大的代表們說，機構(gòu)改革勢在必行，必須立即進行，現(xiàn)在改成3年內(nèi)完成，是適宜的，這是全黨在幫助中央下決心。

目前，國家行政管理體制和機構(gòu)改革方案已經(jīng)提到黨中央、國務(wù)院的議事日程。據(jù)悉，具體負責此項工作的國家人事部正在緊鑼密鼓地制定實施方案，只待中央批準后便可推行。毫無疑問，這場改革將涉及從中央、省市自治區(qū)到縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級政府的各個部門，涉及天文數(shù)字般的廣大國家公職人員。

如果說，在這之前的多次機構(gòu)改革沒有達到預期目的，沒有完全擺脫過去在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成的僵化格局，那么這次機構(gòu)改革，將從根本上動搖40多年來形成的我國行政管理體制的弊端。知情人說，中南海的最高決策者決心很大，將以超乎人的預料的膽魄和嚴謹?shù)目茖W態(tài)度，指揮全黨全國做好機構(gòu)改革的大動作。

3000萬人吃“皇糧”，江澤民說非改不可

在十四大上，江澤民總書記指出，我們的現(xiàn)行行政管理體制已經(jīng)到了非改不可的地步。總書記之所以說得如此痛切，實在是因為我們的機構(gòu)目前弊端相當嚴重。

綜觀中央和各地的“衙門”，多數(shù)明顯存在三大通病。

通病之一：機構(gòu)惡性膨脹。此病系頑癥，醫(yī)治多年無效，反而愈醫(yī)愈烈。國家人事部透露說，近幾年全國的干部隊伍以每年100萬人的速度增長。目前國務(wù)院的工作部已達80多個，省級黨政部門平均達80多個，地區(qū)達50多個，縣級平均45個。

以山西為例，全省108個縣、市機構(gòu)中，黨政事業(yè)干部10年來竟翻了一番：從1980年的15萬猛增到現(xiàn)在的30多萬，每個縣平均有干部2777人。甘肅省機構(gòu)膨脹的結(jié)果是，全省黨政事業(yè)干部由10年前的20余萬人增加到現(xiàn)在的66萬人。

權(quán)威統(tǒng)計表明，全國省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)的廳局機構(gòu)多達2100多個，平均每個省超編15個；縣級機關(guān)1990年人數(shù)已達104萬，超編23萬，目前機構(gòu)“升格”之風正在蔓延。

福建有個縣的數(shù)字令人觸目驚心：該縣人口僅8萬多，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值不到1億元，縣黨政群機構(gòu)竟有76個之多！

通病之二：人浮于事。這是機構(gòu)膨脹的必然結(jié)果。機構(gòu)林立，冗員增加，自然人多事少。人多了，沒事找事，都有發(fā)言權(quán)，都有否決權(quán)，互相扯皮，人為地增加工作層次和程序，這必然導致會議泛濫，公文旅行，辦事效率低下，官僚主義滋生。

老百姓說得好，“龍多不治水”。許多“衙門”里干部是“一杯茶水一包煙，一張報紙看半天”。他們脫離群眾，又很少下基層，群眾找他們反映問題，他們又一推了事。難怪群眾尖銳地說，有些“衙門”已經(jīng)不是在做工作，而是在“制造工作”；已經(jīng)不是為人民服務(wù)，而是人民為他們服務(wù)。

通病之三：經(jīng)費大量超支。人多，自然花錢就多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1979年全國靠財政預算支付工資的人員為1500萬，到1991年已增加到3386萬。1991年全國行政費用開支已達375.8億元，如果加上事業(yè)費，共支出1409.5億元，占國家財政總支出的37％。

人員超編，經(jīng)費超支，已經(jīng)到了國家無法承受的地步。舉縣級機構(gòu)為例，盡管國家給縣級財政的定額補貼每年已增至60億元，仍有半數(shù)的縣入不敷出。如今，許多縣不得不延期發(fā)工資或靠貸款過日子，個別的縣甚至半年開不出工資。

像滾雪球一樣，各級“衙門”的人頭費越滾越大，國家因財力有限不堪重負，一些地方就向下屬的企業(yè)、農(nóng)村伸手。這幾年，企業(yè)和農(nóng)村意見很大的亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止，重要原因之一就在于此。

有一點可以肯定，現(xiàn)有的行政管理體制若不盡快改革，總有一天會出亂子的。

試點先行，“縣衙門”掀起風暴

凡事先進行試點，取得經(jīng)驗后再逐步推廣，這是中國共產(chǎn)黨指導全局工作的傳統(tǒng)。事關(guān)重大的機構(gòu)改革更是如此。

我國有2000多個縣，覆蓋著9億多人口。縣級機構(gòu)是面對廣大農(nóng)村，功能比較完備的一級政權(quán)組織，在我國各級政權(quán)中具有承上啟下的作用，地位無可替代。機構(gòu)改革試點正是從這個城鄉(xiāng)結(jié)合部開始的。

從80年代起，我國就著手進行縣級機構(gòu)的綜合改革試驗。目前，共有290個縣、市被確立為試點縣。幾年來，這些試點縣本著“小政府，大服務(wù)”的思路進行了勇敢的探索，使機構(gòu)改革打破僵局，出現(xiàn)突破。卓資縣、昌邑縣、隰縣的成功經(jīng)驗令人耳目一新，一時被譽為機構(gòu)改革的三種模式。

內(nèi)蒙古自治區(qū)卓資縣從1984年起進行了全面的體制改革。他們的主要舉措是：將農(nóng)口各局全部從政府部門分離出來，變行政機構(gòu)為事業(yè)單位或企業(yè)；實行政企分開，兩權(quán)分離，對部分國營企業(yè)進行轉(zhuǎn)讓或拍賣；改革人事制度，讓機關(guān)富余人員興辦企業(yè)或事業(yè)，有的則被動員提前離退休。

改革后，卓資縣只設(shè)有辦公室、經(jīng)濟行政管理局、財稅局、社會事業(yè)局、公安局、法制監(jiān)督局6個機構(gòu)，縣委只設(shè)辦公室、宣傳部、組織部、工委4個部門，機關(guān)行政人員由700多人減少到300多人，每年節(jié)約行政經(jīng)費300多萬元。1989年以來，卓資縣的行政費用支出僅為同等旗縣的60％，而工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻持續(xù)增長。

位于山東半島的昌邑縣，自1984年后分階段對縣級經(jīng)濟管理體制進行改革。他們把14個經(jīng)濟主管部門組建成企業(yè)性質(zhì)的集團公司，取消對其財政撥款，停止其向企業(yè)收取管理費。1990年，14個集團公司全部改成具有法人地位的企業(yè)總公司，一頭向縣政府承包，一頭向成員企業(yè)發(fā)包。這樣，昌邑縣向轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、強化服務(wù)的方向邁出了一大步。目前，昌邑縣已精簡政府機構(gòu)12個，壓縮行政人員301人。

地處晉西黃土高原的隰縣，1988年依托涉農(nóng)部門組建了農(nóng)技、林業(yè)、牧工商、果樹、烤煙、農(nóng)田建設(shè)等10大開發(fā)服務(wù)中心，轉(zhuǎn)變政府管理職能。中心與財政的關(guān)系是“收支兩條線”，中心隨著收入的增加相應增加上繳款額，5年以后同財政徹底脫鉤。

隰縣實行機構(gòu)改革以來，成效明顯。與1987年相比，1990年全縣糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)民人均收入、財政收入四方面都翻了一番。1991年，10大服務(wù)中心上繳財政34萬元，相當于170名機關(guān)干部與財政脫鉤。1993年，將有500名干部與財政整體脫鉤，約占全縣干部總數(shù)的36％。

機構(gòu)改革不可避免要引起震蕩。如何減少震蕩烈度，這三種模式都有一套行之有效的辦法。盡管這三個縣的做法還有不盡人意的地方，但他們畢竟是開了一個好頭?？梢灶A料，“縣衙門”掀起的風暴，必將影響和推動中央和省級機構(gòu)改革。

具體方案待斟酌，中央敲定大思路

此番機構(gòu)改革來勢很猛而又不事張揚。具體實施方案尚在斟酌之中，不得向外界宣示，但大的框架已經(jīng)理出。不久前，人事部部長趙東宛透露說，即將出臺的行政管理體制將根據(jù)6條原則進行。這6條原則是：一、切實轉(zhuǎn)變政府職能，真正做到政企分開；二、圍繞搞好國營大中型企業(yè)下放權(quán)力，真正推動企業(yè)進入市場；三、大力培育和發(fā)展市場，盡快形成統(tǒng)一的開放的社會主義市場體系；四、理順各方面關(guān)系，完善行政運行機制；五、大力精兵簡政，提高工作效率；六、堅持因地制宜的原則，進行分類指導。

依據(jù)這一思路，對現(xiàn)行機構(gòu)動大手術(shù)勢在難免。據(jù)可靠消息說，從1993年起，中央政府大規(guī)?！皽p肥”即將實施。屆時，國務(wù)院系統(tǒng)的十幾萬官員，起碼被裁減三分之一以上。國家計委2000名干部，預計最多只能留400多人。因為國家計委將來主要從事宏觀經(jīng)濟管理，微觀計劃全部不搞，減少對地方企業(yè)的干預。

按照中央的設(shè)想，將來對一些必設(shè)的機構(gòu)，如公安、財政、審計等部門，必須嚴格定員定編，做到兵強馬壯，辦事效率高；而對非必設(shè)機構(gòu)，則需要進行調(diào)整或轉(zhuǎn)軌，有的可以改為服務(wù)實體和經(jīng)濟實體。

李鵬總理不久前在談到機構(gòu)改革時說，中央和省級政府的機構(gòu)改革，要在人代會后，按照中央的統(tǒng)一部署，有計劃有步驟地實施。轉(zhuǎn)變職能，提高效率，重點是經(jīng)濟部門。轉(zhuǎn)為公司的，不再兼有行政職能；轉(zhuǎn)行業(yè)管理的，不能直接管企業(yè)。地方機構(gòu)的設(shè)置，在統(tǒng)一的政策原則下，實行分散決策。要大力精簡人員，為推行公務(wù)員制度創(chuàng)造條件。

可以預見，黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，必將對機構(gòu)改革、精兵簡政起到積極推動作用。我們相信，經(jīng)過3年的努力，我們的國家機構(gòu)必定會以新的面貌出現(xiàn)——這也正是全國人民所熱切期待的。

衙門多了不辦事，三千萬人吃“皇糧”，國家和百姓都不堪重負

機構(gòu)改革從“縣衙門”開始，三種模式齊頭并進，效果相當顯著

機構(gòu)改革極為敏感而又勢在必行，新的行政管理體制即將出臺，國務(wù)院系統(tǒng)官員起碼裁減三分之一以上

機構(gòu)改革吵吵好幾年了，這回能動真格的嗎？全國人民將拭目以待