“拒絕給付”作為行政失信懲戒措施的設(shè)定

郭亦辰 郭慶珠

(1.南開大學(xué) 法學(xué)院,天津 300350;2.天津師范大學(xué)法學(xué)院,天津 300387)

近年來,各地普遍重視“信用工具”的治理作用,制定了諸多社會信用法和文件,以期通過法律手段規(guī)制“失信”行為。行政失信懲戒措施是最常用的規(guī)制方式之一,其中就包括“拒絕給付”。在建設(shè)社會主義法治國家背景下,行政給付在居民生活中發(fā)揮著極為重要的作用,故針對失信行為人作出的“拒絕給付”有時會引起社會共情,甚至形成輿情事件。如南方某縣級人民政府發(fā)布通告規(guī)定特定違法人員一律列入失信人員名單,并采取關(guān)停手機通訊和寬帶網(wǎng)絡(luò)、停發(fā)政策性優(yōu)惠補貼等措施,引起了輿論的極大關(guān)注。上述措施很顯然屬于“拒絕給付”的范疇,人們爭論的焦點之一為采取以上措施是否符合法治要求。因此,厘清“拒絕給付”作為行政失信懲戒措施(以下簡稱“拒絕給付”措施)的內(nèi)容合法性基礎(chǔ)并對其設(shè)定權(quán)進行有效規(guī)制,對于保證其在法治的軌道上平穩(wěn)運行有非常重要的意義。

一、“拒絕給付”措施的實踐考察

隨著人們交往范圍的逐漸擴大以及市場經(jīng)濟、信息技術(shù)的快速發(fā)展,基于“經(jīng)濟人”的利益追求很可能導(dǎo)致社會信用危機的出現(xiàn)。信息不對稱引發(fā)的“逆向選擇”和“道德風險” George A.Akerlof, “”: ,The Quarterly Journal of Economics,Vol.84,No.3(Aug.,1970),pp.488-500.已經(jīng)成為人們正常交往的巨大障礙。于是,公權(quán)力的介入成為必要的選擇,由行政機關(guān)對失信行為人進行聯(lián)合懲戒被廣泛采用?！笆诺男姓?lián)合懲戒是社會信用體系建設(shè)迄今為止頗具……威懾力的手段之一”。作為行政失信懲戒措施的“拒絕給付”是指為了提高社會信用水平,有效治理失信行為,行政機關(guān)或行政機關(guān)要求公共企業(yè)等斷絕或限制向失信行為人提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。隨著給付行政的發(fā)展,人們的生活更為依賴政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。早在1930年德國公法學(xué)者福斯多夫就指出“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”,“構(gòu)成生存照顧之要件有二:第一,服務(wù)關(guān)系之‘雙方性’;第二,個人對此等服務(wù)關(guān)系存在之‘依賴性’?！迸c此相應(yīng),若政府部門利用人們的“依賴”而采取“拒絕給付”的方式對失信行為人進行懲戒,不僅會直接影響其生活、生產(chǎn),還會產(chǎn)生被社會排斥的效果,因為“作為社會權(quán)具體化的行政給付,無論從其覆蓋范圍還是行為目的均旨在消除社會排斥”。為此,行為人往往選擇配合政府部門的要求,從而放棄或收斂自己的失信行為。需要注意的是,對于“拒絕給付”中的“拒絕”應(yīng)該做廣義的解釋,不僅包括“斷絕”也包括“限制”。在人們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)高度依賴的當下,“斷絕”給付固然會帶來嚴重的后果,“限制”給付亦會帶來重大影響,如對企業(yè)生產(chǎn)限制用電、用水等可能導(dǎo)致生產(chǎn)無法開展;再如限制乘坐高鐵、飛機等交通工具,雖然不禁止乘坐汽車、普鐵等,但仍會嚴重影響失信行為人的生活。從促使失信行為人配合政府部門要求的視角而言,“斷絕”和“限制”有時所起的作用差別不大,理應(yīng)將其都歸入“拒絕”的范疇。

為了科學(xué)、準確地分析“拒絕給付”措施的內(nèi)容合法性基礎(chǔ)及其設(shè)定權(quán)規(guī)制,下面首先對行政失信懲戒實踐中通常采用的拒絕給付措施做一下簡要的梳理:

(一)“拒絕給付”措施的規(guī)范依據(jù)

1.立法中的規(guī)定。我國當前規(guī)制社會信用的立法主要是地方性法規(guī)。截至2022年3月15日,筆者檢索“中國人大網(wǎng)”中的“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”,顯示關(guān)于社會信用(包括公共信用)管理的地方性法規(guī)共28部,其中省級人大常委會制定的地方性法規(guī)18部,上述立法有關(guān)失信懲戒的內(nèi)容中皆規(guī)定了“拒絕給付”措施。2.立法外其他文件的規(guī)定。除了上述立法中規(guī)定的“拒絕給付”措施之外,實踐中,行政機關(guān)還通過出臺行政規(guī)范性文件或和司法機關(guān)聯(lián)合制定文件的方式規(guī)定了大量的“拒絕給付”措施,如2016年1月由國家發(fā)展和改革委員會、最高人民法院牽頭,44家黨政機關(guān)、群團組織等聯(lián)合簽署了《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》;再如前文所述的南方某縣級人民政府發(fā)布的通告等。

(二)“拒絕給付”措施的基本內(nèi)容和類型

梳理前述立法和文件中的規(guī)定,實踐中通常采用的“拒絕給付”措施的內(nèi)容和類型如下表:

表一:“拒絕給付”措施的內(nèi)容和類型

從上述梳理中可以看到,“拒絕給付”措施具有廣泛適用、類型多樣的特點。在建設(shè)社會主義法治國家的背景下,行政機關(guān)深知人們對行政給付的依賴性,自然也明白“拒絕給付”的威懾力,因而在行政失信懲戒實踐中,“拒絕給付”措施是一種有效手段。在建設(shè)社會主義法治國家背景下,行政權(quán)力必須在法律的控制之下,因而上述措施應(yīng)被納入法治視野。那么,如何有效規(guī)制“拒絕給付”措施的設(shè)定權(quán),進而從源頭上防止措施濫用?本文將展開討論。

二、社會權(quán)視野下“拒絕給付”措施內(nèi)容的類型化

(一)不同價值訴求的社會權(quán)分類。

一般認為,行政給付的權(quán)利基礎(chǔ)是憲法上的社會權(quán)。它要求政府機關(guān)積極作為。從歷史視角看,西方社會權(quán)之所以在20世紀早期被寫入各國憲法并受到人們的重視,是工業(yè)化、城市化和資本主義高度發(fā)展導(dǎo)致貧富分化、失業(yè)人口大量增加等社會問題叢生的結(jié)果。上述社會問題并不是靠個人的能力所能解決的,而是要從社會的結(jié)構(gòu)性著手加以解決,需要通過國家的積極作為和干預(yù)才能有效地避免。二戰(zhàn)之后,出于對人性尊嚴、社會公平等價值的維護,絕大多數(shù)國家的憲法都規(guī)定了結(jié)構(gòu)體系完整的社會權(quán),主要包括生存權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)和社會保障權(quán)等。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了極為廣泛的社會權(quán)內(nèi)容,充分保障公民生存、發(fā)展和追求美好生活的權(quán)利。

有學(xué)者從社會權(quán)的內(nèi)容出發(fā),研究了其價值訴求的不同,認為可分為兩個層面。“在以個體人為目的的共同體假設(shè)中,社會權(quán)的價值內(nèi)容包括對作為共同體成立前提的價值訴求和對作為共同體目的的價值訴求。”與此相對應(yīng),社會權(quán)可以分為“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”和“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”。根據(jù)前者的內(nèi)容要求,當公民無法通過自己的努力保持個體的特質(zhì)時,國家作為共同體應(yīng)該為其提供最低限度的條件和利益。承載上述價值訴求的社會權(quán)規(guī)范具有較強效力,相關(guān)社會權(quán)在性質(zhì)上體現(xiàn)為主觀性權(quán)利,即公民可以向國家主張其內(nèi)容的實現(xiàn),國家有義務(wù)予以滿足。相對而言,“對作為共同體目的的價值訴求”則是可以被平衡的,相關(guān)社會權(quán)規(guī)范具有較弱效力,目的在于共同體成員分享社會成果,促進其更好地生存和發(fā)展。

應(yīng)該看到,在現(xiàn)代社會,“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”的內(nèi)容重點在于保障生存權(quán),如維系公民生命、安全意義上的需求,同時要保障公民可以在“最低限度上”有尊嚴地生活。為此,公民除了享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)之外,還享有社會保險等社會保障權(quán)、接受最基本的勞動培訓(xùn)的權(quán)利以及基礎(chǔ)意義上的受教育權(quán)等。公民只有達到在“最低限度上”有尊嚴地生活之要求,才能在此基礎(chǔ)上更好地分享共同體的社會資源,進而達致“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”所要實現(xiàn)的價值目標。

(二)“拒絕給付”措施內(nèi)容的類型化及其與社會權(quán)實現(xiàn)的關(guān)系

“憲法是行政法的基礎(chǔ),而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分,并且是憲法的動態(tài)部分?！睉椃ㄒ?guī)定的社會權(quán)的實現(xiàn)在行政法上體現(xiàn)為給付行政,一般認為給付行政包括三個部分的內(nèi)容:1.供給行政,是指政府部門為了保障社會需求,提供公民日常生活中所需的公共設(shè)施和公共服務(wù)等給付活動;2.社會保障行政,是指政府部門對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭受災(zāi)害、面臨生活困難等情況下,依法予以物質(zhì)幫助,以保障公民基本生活需要的給付活動,主要包括社會救助、社會保險等;3.資助行政,是指政府部門對公民、企業(yè)提供資金或其他財產(chǎn)利益的給付活動,主要包括政府補貼、技術(shù)支持等。根據(jù)前文對社會權(quán)價值訴求的分析,社會保障行政顯然是為了實現(xiàn)“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”,因為它主要是滿足公民在“最低限度上”有尊嚴地生活的需求;資助行政是為了實現(xiàn)“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”,因為它對公民的給付已經(jīng)超越了幫助在“最低限度上”有尊嚴地生活之意涵,目的是促使公民更好地分享社會資源,進而更好地發(fā)展。相對而言,供給行政要實現(xiàn)的社會權(quán)價值訴求則略微復(fù)雜,并非簡單的一一對應(yīng)關(guān)系,需要具體情況具體分析。若政府部門提供的公共設(shè)施或公共服務(wù)是為了滿足公民在“最低限度上”有尊嚴地生活,則是為了實現(xiàn)“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”,可稱之為基本供給;否則,即為了實現(xiàn)“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”,可稱之為求優(yōu)供給。

基于給付行政的內(nèi)容結(jié)構(gòu),可以把拒絕給付措施類型化,主要包括三類:拒絕行政供給、拒絕社會保障和拒絕行政資助。而拒絕行政供給又可以分為拒絕基本供給和拒絕求優(yōu)供給。顯然,拒絕社會保障和拒絕基本供給將影響公民“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”的實現(xiàn),而拒絕行政資助和拒絕求優(yōu)供給將影響公民“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”的實現(xiàn)。社會權(quán)的實現(xiàn)和拒絕給付措施的關(guān)系可以通過圖一予以呈現(xiàn):

圖一:社會權(quán)的實現(xiàn)和拒絕給付措施的關(guān)系

結(jié)合前文對實踐的考察,可以看到行政失信懲戒中采用的“拒絕給付”措施主要包括兩類,即:拒絕行政資助和拒絕行政供給,各地并無采用拒絕社會保障措施的情況。其中,拒絕行政資助很容易被確認,而如何有效、合理地辨別拒絕基本供給和拒絕求優(yōu)供給則較為復(fù)雜。拒絕供給措施主要包括四種情況:“限制便利措施”“限制交易措施”“限制高消費措施”“關(guān)停通訊措施”。那么,上述拒絕供給措施哪些屬于拒絕基本供給?哪些屬于拒絕求優(yōu)供給?雖然理論上可以以拒絕供給是否影響了“公民在‘最低限度上’有尊嚴地生活”為標準進行判斷,但上述標準中的“最低限度上”和“有尊嚴”等都是典型的不確定性法律概念,有著極為寬泛的判斷余地。因此,有必要進一步明確相關(guān)標準,以便更好地判斷措施內(nèi)容的合法性。

三、對“拒絕給付”內(nèi)容進行必要限制的法治框架

“行政法,可以直接認為是關(guān)于實現(xiàn)憲法價值的技術(shù)法”,因而應(yīng)該從憲法價值著手,探討“拒絕給付”措施內(nèi)容的合法性基礎(chǔ),對措施內(nèi)容進行必要的限制。

(一)“拒絕給付”措施內(nèi)容的合法性界限與判斷

結(jié)合前述社會權(quán)的實現(xiàn)和給付行政的關(guān)系進行分析,基本供給和社會保障是為了實現(xiàn)“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”,而求優(yōu)供給和資助行政是為了實現(xiàn)“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”。從憲法價值層面而言,基本供給和社會保障不宜被行政機關(guān)“拒絕”;而求優(yōu)供給和行政資助則可以被“拒絕”。因為“作為共同體目的性訴求的社會權(quán)”需要通過立法轉(zhuǎn)化為主觀性權(quán)利才能得以實現(xiàn),而立法是可以綜合平衡的,“拒絕”亦是綜合平衡的結(jié)果。即當“拒絕給付”更符合國家發(fā)展客觀條件和公共利益需要時,則可以選擇“拒絕給付”,因此至少從社會權(quán)價值實現(xiàn)的源頭上有極大的裁量空間。上述有關(guān)“拒絕給付”的內(nèi)容限制應(yīng)被嚴格遵守,超越界限所設(shè)定的“拒絕給付”不具有價值層面的正當性;換言之,規(guī)范性文件不得設(shè)定拒絕基本供給和拒絕社會保障作為失信懲戒措施,而拒絕求優(yōu)供給和拒絕行政資助作為失信懲戒措施則不受上述限制。

正確、有效地區(qū)分拒絕基本供給和拒絕求優(yōu)供給對于判斷拒絕供給措施的合法性有著重要的作用。區(qū)分二者的關(guān)鍵在于:是否影響了“公民在‘最低限度上’有尊嚴地生活”,若有影響則為拒絕基本供給,否則為拒絕求優(yōu)供給。那么,如何進行具體的判斷呢?筆者認為,界定相關(guān)拒絕供給影響了“公民在‘最低限度上’有尊嚴地生活”需要滿足以下三個要求:1.該影響具有基礎(chǔ)性,即影響了基本權(quán)利的實現(xiàn);2.該影響具有日常性,即影響了日常生活;3.影響了富有意義的參與性,即影響了公民“富有意義地參與共同體生活”。 Randy Lee,- : ,in Cap.U.L.Rew.,Vol.23,1990,p.863.對此,可以借鑒《中華人民共和國行政強制法》第43條第2款中有關(guān)斷水、斷電等內(nèi)容的限制性規(guī)定,該款的具體規(guī)定為:“行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定?！鄙鲜鰞?nèi)容實際上界定了通過“拒絕給付”的方式迫使相對人履行行政決定時的界限,即“不得對居民生活”為之,而“居民生活”就體現(xiàn)了基礎(chǔ)性、日常性和富有意義的參與性等要求。此處的“拒絕給付”雖然與本文所述的作為行政失信懲戒措施的拒絕給付在目的上有所不同,但在內(nèi)容限制上有相似之處。因此,可以認為,滿足居民生活需要的供給為基本供給,不得“拒絕給付”。如出于對最低意義上教育權(quán)的保障,滿足義務(wù)教育所需的學(xué)校等公共設(shè)施和公共事業(yè)為基本供給,不得“拒絕給付”;若滿足非居民生活如生產(chǎn)等需要的供給為求優(yōu)供給,可以根據(jù)具體情況“拒絕給付”,比如《浙江省水污染防治條例》第51條、《江蘇省大氣污染防治條例》第104條等都規(guī)定了對生產(chǎn)的“拒絕給付”。

(二)實踐中“拒絕給付”措施內(nèi)容的合法性分析

依據(jù)上述標準,可以對實踐中常見的的措施的內(nèi)容合法性進行判斷:1.各地皆把拒絕社會保障排除在外是非常正確的,體現(xiàn)了國家對必須保障“滿足公民在‘最低限度上’有尊嚴地生活”義務(wù)的尊重。2.有關(guān)拒絕供給措施內(nèi)容的合法性,應(yīng)該區(qū)別情況進行分析。首先,“關(guān)停通訊措施”應(yīng)該屬于拒絕基本供給,采取該措施缺乏合法性。因為隨著信息技術(shù)的發(fā)展,保持手機通訊和寬帶網(wǎng)絡(luò)暢通已經(jīng)成為居民生活的日常需要,也是富有意義地參與社會活動的需要,關(guān)乎公民是否能實現(xiàn)“最低限度上”有尊嚴地生活。而且,在信息社會,保持手機通訊和寬帶網(wǎng)絡(luò)暢通也是維護作為消極權(quán)利的“通信自由”的需要。我國《憲法》第40條規(guī)定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護”,通信自由是最基本的自由權(quán)之一,而現(xiàn)代通信往往都是通過手機和寬帶網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)來完成的。在現(xiàn)代社會,“消極權(quán)利和積極權(quán)利不應(yīng)當被看作是一種相互沖突的關(guān)系而更是一種補足的關(guān)系”,許多自由權(quán)都是建立在社會權(quán)基礎(chǔ)之上發(fā)展了的自由權(quán),沒有發(fā)展就沒有自由。在一定意義上可以說,現(xiàn)代通訊自由權(quán)是建立在提供手機和寬帶網(wǎng)絡(luò)供給的社會權(quán)的基礎(chǔ)之上的。為保護基本權(quán)利中的通訊自由權(quán),除法律的特別授權(quán)外,不得拒絕提供手機通訊和寬帶網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)。其次,“限制便利措施”“限制交易措施”“限制高消費措施”都屬于拒絕求優(yōu)供給,采取相關(guān)措施具有合法性。以“限制高消費措施”為例,限制高消費但并不限制日常所需要的一般性消費;限制子女就讀高收費私立學(xué)校但并不限制子女在一般學(xué)校就讀,并不足以影響公民“最低限度上”有尊嚴地生活。3.從內(nèi)容上而言,拒絕行政資助作為懲戒措施不存在合法性障礙,應(yīng)盡可能地多采用此類措施,因為在建設(shè)社會主義法治國家背景下,從分享社會發(fā)展形成的公共資源層面而言,其有很強的引導(dǎo)和示范作用。

四、“拒絕給付”措施設(shè)定權(quán)的法律規(guī)制

在建設(shè)社會主義法治國家背景下,“拒絕給付”措施的采用無疑將極大地影響相對人的生活,為防止相關(guān)措施違法和濫用,從源頭上有效規(guī)制其設(shè)定權(quán)是十分必要的。

(一)“拒絕給付”措施設(shè)定權(quán)配置的規(guī)制

所謂“拒絕給付”措施設(shè)定權(quán)配置,是指依法確定什么層級的規(guī)范性文件有權(quán)設(shè)定“拒絕給付”措施,以及確定行政機關(guān)可否有權(quán)未經(jīng)規(guī)范性文件授權(quán)而自行決定在個案中通過行政決定采用“拒絕給付”措施。前者可以稱之為“規(guī)范性文件設(shè)定”,后者可以稱之為“個案決定設(shè)定”。在我國,不同的規(guī)范性文件包括法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件,分別由不同的立法機關(guān)和行政機關(guān)制定。筆者認為,對于配置問題,應(yīng)該從公民獲取行政供給和行政資助的法律性質(zhì)著手進行分析,即厘清其本質(zhì)上屬于公民的權(quán)利即法律保護的利益,還是“反射性”利益(一種與法律上的利益相對的利益),上述屬性的不同會影響措施設(shè)定權(quán)的分配及其合法性。有人認為“行政給付是對符合條件的社會主體所提供的一種或然利益,并非基于法定請求權(quán)產(chǎn)生的主觀公權(quán)利?！贝祟悺耙坏肚小笔降男再|(zhì)認定是值得商榷的。

1.關(guān)于拒絕求優(yōu)供給的設(shè)定

傳統(tǒng)觀點認為,在行政法層面上獲得行政供給屬于反射性利益,但現(xiàn)在有越來越多的人主張在法理層面上其屬于公民權(quán)利的范疇。如,對于公共設(shè)施的一般使用,“在自由使用的狀態(tài)下,關(guān)于利用者地位的法性質(zhì),從前是作為反射性利益或者事實上的利益來把握的,雖然現(xiàn)在依然有人支持這種觀點,但是,通說和判例基本承認了其權(quán)利性或者值得法律保護的利益性?！泵绹袑W(xué)者認為其歸屬于“新財產(chǎn)權(quán)”Charles A.Reich, ,in The Yale Law Journal,Vol.73,No.5,(APR.,1964),PP.733-786.,具體而言,屬于“每個公民都享有的非排他性財產(chǎn)權(quán)”。我國也有人提出了“公共物品權(quán)”的概念。因此,在把獲得行政供給界定為公民權(quán)利的情況下,拒絕求優(yōu)供給實際上是減損了公民的權(quán)利。在此前提之下,可以對拒絕求優(yōu)供給的設(shè)定權(quán)配置做一個相對明確的回答:(1)行政機關(guān)不宜進行“個案決定設(shè)定”,因為根據(jù)依法行政原則的基本要求,作出減損權(quán)利的個案決定,要遵循嚴格的法律保留,即遵循無法律即無行政,不允許“個案決定權(quán)之行政保留”的存在。(2)在“規(guī)范性文件設(shè)定”方面,法律、法規(guī)(包括行政法規(guī)和地方性法規(guī))有權(quán)設(shè)定拒絕求優(yōu)供給,而規(guī)章(包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)和行政規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定。因為《中華人民共和國立法法》第80條第2款、第82條第6款和《規(guī)章制定程序條例》第3條第2款明確規(guī)定,在沒有上位法依據(jù)的情況下,規(guī)章不得設(shè)定減損公民權(quán)利的規(guī)范;國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號)也明確規(guī)定,堅持法無授權(quán)不可為,行政規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因而,在明確公民獲得行政供給屬于權(quán)利范疇的前提下,顯然應(yīng)該排除規(guī)章和行政規(guī)范性文件對拒絕求優(yōu)供給的設(shè)定。

2.關(guān)于拒絕行政資助的設(shè)定

由法律、法規(guī)和規(guī)章等立法規(guī)定的行政資助,如稅收優(yōu)惠、政府補貼、創(chuàng)業(yè)支持等,對于公民而言,無疑屬于法律上權(quán)利的范疇。而對于沒有立法依據(jù)的行政資助,筆者認為,應(yīng)該屬于“反射性利益”,被資助的公民享受的事實上的利益屬于法的“反射性效果”,并非是法所保護的權(quán)利。這點和行政供給有所不同,因為行政供給對于公民而言具有普遍性和必然性,應(yīng)該在法理上被認定為權(quán)利;而立法規(guī)定以外的行政資助則是為了實現(xiàn)公共利益而使得個別公民偶然性獲利,應(yīng)認定為“反射性利益”。對于立法規(guī)定的作為公民權(quán)利的行政資助,只有立法才可以對其設(shè)定拒絕給付,而對于作為“反射性利益”的行政資助,由于其無立法依據(jù),而非屬公民權(quán)利,在“規(guī)范性文件設(shè)定”和“個案決定設(shè)定”方面不應(yīng)該有過多的限制。

(二)拒絕給付措施設(shè)定權(quán)行使的規(guī)制

在現(xiàn)代社會,給付行政越重要,拒絕給付措施設(shè)定權(quán)就越有可能被濫用。相關(guān)情況有可能由兩個方面引發(fā):

1.設(shè)定權(quán)越權(quán)行使

主要包括:(1)設(shè)定權(quán)超越內(nèi)容限制的界限而違法行使,即違法設(shè)定拒絕社會保障措施和拒絕基本供給措施。相關(guān)設(shè)定會面臨不利的法律后果,因為此類設(shè)定會影響“作為共同體前提性訴求的社會權(quán)”的實現(xiàn),公民可以訴諸法律救濟。(2)規(guī)章和行政規(guī)范性文件越權(quán)設(shè)定拒絕求優(yōu)供給措施,相關(guān)情形不再贅述。(3)設(shè)定權(quán)越級行使,即下位的規(guī)范性文件違法設(shè)定了應(yīng)該由上級文件設(shè)定的“拒絕給付”措施。實踐中,較為常見的是上位法規(guī)定了行政資助的內(nèi)容,下位法和文件在未有上位法授權(quán)的情況下任意設(shè)定拒絕行政資助措施。由于相關(guān)設(shè)定違反了上位法的立法目的,應(yīng)予以負面的法律評價。

2.設(shè)定權(quán)的濫用

即不當設(shè)定拒絕求優(yōu)供給措施和拒絕行政資助措施。實踐中設(shè)定權(quán)濫用主要包括以下兩種情況:(1)設(shè)定“拒絕給付”措施作為懲戒手段與失信行為的危害程度相比不符合比例原則的要求。在建設(shè)法治國家背景下,拒絕給付會嚴重影響公民的生活,因此其一般應(yīng)該用于懲戒較為嚴重的失信行為,如此,才符合手段和目的合比例的要求。但在近年來的社會實踐中,似乎有追求過度懲戒的趨勢,如通過拒絕給付追求“一處失信,處處受限”的效果,以及對于輕微的失信行為設(shè)定和采用拒絕給付措施,上述做法,顯然不符合比例原則的要求。(2)設(shè)定的“拒絕給付”措施內(nèi)容和失信行為之間缺乏正當關(guān)聯(lián),違反不當聯(lián)結(jié)禁止原則。不當聯(lián)結(jié)禁止原則要求行政機關(guān)采取的措施與實現(xiàn)事項之間要有“事理上的關(guān)聯(lián)”。換言之,在法律上行政機關(guān)采取措施導(dǎo)致的利益實現(xiàn)或目的追求應(yīng)該與聯(lián)結(jié)事項導(dǎo)致的利益實現(xiàn)或目的追求相同或類似,即二者要有交集,若是兩條完全的平行線,則顯然屬于不當考量。例如,某個體戶因為交通違章被處罰而被認定為失信行為人,對其采用斷水斷電或停止政府補貼、資助等“拒絕給付”措施則難免讓人懷疑措施和事項的聯(lián)結(jié)正當性?？傊?設(shè)定權(quán)的行使要盡可能尋找到措施和目的之間的平衡點,保證措施種類、強度、方式等和目的實現(xiàn)之間具有均衡性和關(guān)聯(lián)性,防止設(shè)定措施出現(xiàn)“過泛”“過重”的傾向。

如何才能有效防止“拒絕給付”措施設(shè)定權(quán)越權(quán)行使或被濫用呢?主要可從以下兩個方面加以規(guī)制:(1)強化程序控制,發(fā)揮公眾參與的作用。由于拒絕給付措施設(shè)定權(quán)的行使有極大的“形成裁量空間”,要從實體上對其進行控制是比較困難的。故而,要有效控制設(shè)定權(quán)濫用,應(yīng)該從程序?qū)用嬷?充分發(fā)揮程序所具有的可以保證理性選擇的功能,以盡可能使設(shè)定權(quán)行使免受不當因素所困擾,使得措施內(nèi)容更為科學(xué)、合理。筆者認為,在相關(guān)程序制度中,最主要的是要做好公眾參與制度建設(shè),充分發(fā)揮公眾參與的作用。因為“拒絕給付”措施所涉及的公眾極為廣泛,其設(shè)定本質(zhì)上是一種策略性判斷,面臨諸多的價值取舍,需要通過權(quán)衡來達到最優(yōu),但這并非僅僅依靠行政機關(guān)的經(jīng)驗和理性就能完全達到目的。為保障公眾參與的有效性,在制度建設(shè)上應(yīng)注意從以下方面進行改進:一是進一步探索靈活多樣的公眾參與方式。當前,我國規(guī)范性文件的制定多是通過權(quán)威網(wǎng)站發(fā)布草案,征求公眾意見建議,此種方式效果較好,但也不能排除因網(wǎng)站受關(guān)注程度不同而影響參與效果的可能,可以在征求意見方式上加以優(yōu)化。如,“英國政府2001年在《地方政府中的公眾參與》報告中總結(jié)了包含滿意度調(diào)查、意見和建議征集、公眾會議、鄰里論壇、交互式網(wǎng)絡(luò)平臺、散發(fā)資料傳單、問卷調(diào)查、公民投票、社會需求分析、公眾質(zhì)詢等19種參與方式,這幾乎就是目前國內(nèi)外用到的所有公眾參與方式?！币虼?有些傳統(tǒng)參與方式并不會隨著信息化時代的發(fā)展而消亡,依然有其受眾群體,應(yīng)該靈活采用不同方式以滿足不同參與群體的需求。二是強化意見反饋機制。對于公眾就“拒絕給付”措施設(shè)定所提出的建議,相關(guān)國家機關(guān)要作出回應(yīng),避免損傷公眾的參與積極性,也防止出現(xiàn)公眾參與流于形式的情況。(2)強化實體控制,發(fā)揮規(guī)范性文件備案審查的作用。近年來,我國在備案審查制度建設(shè)上取得顯著成效,從中央到地方都十分重視規(guī)范性文件的備案審查工作,為有效地保障公民憲法權(quán)利及維護法制統(tǒng)一提供了制度支撐。比如,全國人大常委會法制工作委員會在總結(jié)2021年備案審查工作時指出“著力增強備案審查制度剛性,就法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件中的合憲性、合法性、適當性等問題開展審查研究,對存在不符合憲法法律規(guī)定、明顯不適當?shù)葐栴}的,督促制定機關(guān)予以改正”。當前,我國相關(guān)備案審查既包括有權(quán)機關(guān)進行的主動審查,也包括根據(jù)公民、組織的建議進行的審查。通過以上兩種審查方式,可以有效減少越權(quán)設(shè)定或不當設(shè)定“拒絕給付”措施的情況,充分保障公民最基本的社會權(quán)的實現(xiàn)。對于行政規(guī)范性文件違法設(shè)定的“拒絕給付”措施,公民也可以在提起行政訴訟時訴請人民法院附帶審查其合法性。

結(jié)語

誠信自古以來就是做人的最優(yōu)秀品質(zhì)之一,俗語云“人無信不立”。從利益衡量和價值秩序的層面來講,行政機關(guān)為了維護公共利益和社會秩序,尤其是市場經(jīng)濟秩序,懲戒嚴重失信行為,對失信行為人采取某些“拒絕給付”措施有其正當性,這在我國已經(jīng)基本上成為社會共識。但是由于憲法層面不同社會權(quán)價值訴求的差異,不能把“拒絕給付”措施的正當性絕對化,應(yīng)該對“拒絕給付”措施的內(nèi)容進行必要的限制,即不得采用拒絕基本供給和拒絕社會保障,因為這會影響到公民在“最低限度上”有尊嚴地生活,而只宜采用拒絕求優(yōu)供給和拒絕行政資助措施。二者旨在通過影響個體分享共同體社會資源的方式達到懲戒失信行為人并引導(dǎo)社會公眾誠實守信的目的,“分享”價值的可平衡性為相應(yīng)措施的采用提供了內(nèi)容上的合法性基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)該從源頭上對“拒絕給付”措施的設(shè)定權(quán)進行有效規(guī)制,保障其配置和行使的法治化、規(guī)范化,盡可能在行政法層面上確?！熬芙^”的合法性和合理性,平衡實現(xiàn)公共目的和保障個人權(quán)益的關(guān)系,更好地取得被懲戒人和社會對“拒絕給付”措施的廣泛認同,有效避免輿情事件的發(fā)生。