邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理資源整合的路徑選擇

云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 薛天寶，潘世忠

鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段，也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。中華人民共和國成立70年來，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了從人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理模式。[1]鄉(xiāng)村社會在形成和發(fā)展過程中形成了大量資源，其中也蘊含著大量的鄉(xiāng)村治理資源。學(xué)者任艷妮將鄉(xiāng)村治理資源分為：一是國家賦予治理主體的剛性、顯性的政治資源：二是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部產(chǎn)生的柔性的、隱形的文化和社會資源：三是圍繞村莊集體經(jīng)濟衍生的各種經(jīng)濟資源，各主體憑借前兩類資源獲取治理身份后主要圍繞經(jīng)濟資源展開治理。[2]因為各鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村這個場域中所處地位不盡相同，從而導(dǎo)致各種鄉(xiāng)村治理主體所掌握的鄉(xiāng)村治理資源在發(fā)揮其作用的過程中存在張力。而邊疆民族地區(qū)具有其地理位置的特殊性和少數(shù)民族聚居的特點，因此在進行鄉(xiāng)村治理資源的路徑選擇上應(yīng)該要注意區(qū)域性和民族性的結(jié)合。筆者將從國家鄉(xiāng)村治理資源整合的共性和邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的特殊性相結(jié)合的角度出發(fā)，將邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理資源的路徑總結(jié)為：國家嵌入式、政治吸納民族精英參與和調(diào)動民族地區(qū)民眾參與的形式。

一、國家嵌入式治理資源整合

（一）制度設(shè)計牽引治理資源整合

國家嵌入式治理資源是鄉(xiāng)村治理資源中最具優(yōu)勢和特色的部分，但是國家嵌入式治理資源在鄉(xiāng)村地區(qū)是分散的。因此需要通過制度設(shè)計的牽引進一步完成治理資源的整合。國家嵌入式資源在鄉(xiāng)村地區(qū)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其一系列配套的機構(gòu)，也包括在農(nóng)村地區(qū)的村民自治委員會和村黨委等。其中村民自治委員會是鄉(xiāng)村地區(qū)主要的國家嵌入式治理資源，其中具有村民自下而上的自治資源，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或更高層政府通過一定的文件、政策和相關(guān)的指導(dǎo)，自上而下輸入的政治、經(jīng)濟、文化、社會保障等方面的資源。在具體的實踐過程中，由于制度設(shè)計上的局限使得各個資源作用分散，效度不高。例如農(nóng)村地區(qū)的社會保障資源的利用可以同時輸出政治資源或主流政治文化資源，但是在具體的工作中，這些資源都被割裂開來。

因此，整合國家嵌入式治理資源在鄉(xiāng)村地區(qū)需要制度設(shè)計的牽引，其制度設(shè)計的方向具體為幾個方面。其一是通過制度設(shè)計，形成鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)一整合鄉(xiāng)村治理資源的多元治理主體組成的協(xié)同治理中心。其二是通過制度設(shè)計，形成多元主體協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理資源整合運行機制。其三是通過制度設(shè)計，完善國家政策執(zhí)行方式，使得國家嵌入的各類治理資源存在整合的內(nèi)在張力，具有整合的基礎(chǔ)。

（二）基層黨組織引領(lǐng)治理資源整合

基層黨組織是不僅黨的戰(zhàn)斗堡壘和執(zhí)政落實到基層的代表，還是人民群眾利益的最直接的代表?；鶎狱h組織的雙重代表性決定了其在鄉(xiāng)村治理體系中要處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，這樣的地位就要求基層黨組織要在落實黨的目標(biāo)任務(wù)，實施黨的方針政策的同時要引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理資源的整合來形成鄉(xiāng)村治理的合力。鄉(xiāng)村基層黨組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織,還有鄉(xiāng)辦企業(yè)黨組織、鄉(xiāng)村站所等縣直部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的黨組織,以及市場經(jīng)濟條件下涌現(xiàn)出來的新經(jīng)濟社會組織中的黨組織。[4]鄉(xiāng)村基層黨組織作為國家嵌入鄉(xiāng)村治理的主體性代表，在鄉(xiāng)村治理資源整合的過程中就要去實現(xiàn)落實黨的方針政策與考量地方鄉(xiāng)村治理資源的實際二者的平衡，從而避免其他鄉(xiāng)村治理主體在執(zhí)行政策過程中出現(xiàn)剛性行為。

鄉(xiāng)村基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理資源整合主要可以通過以下方面來進行：其一是在堅決執(zhí)行黨中央的制度設(shè)計的同時結(jié)合本地鄉(xiāng)村的實際來進行政策調(diào)適，確保制度的合法與合理性；其二是發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，調(diào)節(jié)各鄉(xiāng)村治理資源主體之間的關(guān)系并挖掘潛在鄉(xiāng)村治理資源.

二、吸納民族精英推動治理資源整合

（一）政治吸納民族精英參與治理資源整合

治理主體的多元化是鄉(xiāng)村治理中重要的價值因素。邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理資源中有除了國家嵌入的政治資源，還有傳統(tǒng)的文化資源和現(xiàn)代的經(jīng)濟資源等資源，但相關(guān)的整合機制和整合主體的缺乏，使得鄉(xiāng)村治理資源的整合程度不高，影響到了鄉(xiāng)村治理的進一步深化。因此，結(jié)合邊疆地區(qū)的歷史和鄉(xiāng)村治理內(nèi)在價值要求，通過政治吸納民族精英參與治理資源的整合是當(dāng)前一個重要的路徑。鄉(xiāng)村治理發(fā)展到當(dāng)前階段，已經(jīng)從國家建構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展為國家與社會的互動，社會中諸多的專業(yè)力量和傳統(tǒng)權(quán)威因素逐漸具備了相應(yīng)的治理能力和治理的合法性。在邊疆民族地區(qū)的社會里，存在著傳統(tǒng)的公共權(quán)力組織形式下的文化精英、魅力型精英，也存在著現(xiàn)代市場經(jīng)濟下出現(xiàn)的商業(yè)精英、知識分子、離退休精英群體等，通過政治吸納這些民族的精英，可以使其在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著區(qū)別于政府的強力治理的柔性治理作用。同時這些民族精英本身也是鄉(xiāng)村治理的資源之一，通過制度的設(shè)計和政治的吸納，使得這些民族精英能通過一定的規(guī)則和準入條件參與到治理體系之中，對于鄉(xiāng)村治理資源的整合是具有一定的促進作用的。

（二）吸納民族地區(qū)精英組織參與治理資源整合

邊疆民族地區(qū)精英組織指的是邊疆少數(shù)民族在長期歷史發(fā)展中用于解決村莊內(nèi)部事務(wù)而自發(fā)產(chǎn)生的組織，組織里面的成員都是在當(dāng)?shù)孛褡逯芯哂袡?quán)威性的精英，在中國傳統(tǒng)社會國家權(quán)力下滲的時期發(fā)揮了重要的治理主體的作用。民族地區(qū)的精英組織被看作是邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理資源中很重要的社會資源。邊疆民族地區(qū)因為地理位置和民族文化觀念的影響，致使這種傳統(tǒng)的治理組織仍舊存在并發(fā)揮著重要的作用。因此在鄉(xiāng)村治理資源整合的過程中要吸納民族精英組織來參與。鄉(xiāng)村基層黨組織能夠吸納的民族精英是有限的，大部分的民族精英還是通過自身的組織來參與到鄉(xiāng)村治理生活中來。民族精英組織相較于其他鄉(xiāng)村治理主體更加貼合民族地區(qū)的實際，最熟悉邊疆民族地區(qū)的情況，能充分調(diào)動當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c性，從而能夠減少鄉(xiāng)村治理資源的成本。吸納邊疆民族地區(qū)民族精英組織參與到鄉(xiāng)村治理資源整合中來有兩個路徑可以選擇：其一是將民族精英作為個體，通過政治吸納納入鄉(xiāng)村治理體系中來，筆者前一節(jié)已作論述；其二是通過行政委托或代理人的方式將合法合規(guī)的組織，予以承認。

三、調(diào)動民族地區(qū)民眾參與治理資源整合

（一）以民俗文化的內(nèi)驅(qū)力調(diào)動民眾參與

邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理資源中廣大的農(nóng)民群體是主要的治理資源之一。但是在當(dāng)前的治理實踐和理論建構(gòu)中，政府和學(xué)者們對于農(nóng)民本身這一群體的主動性和自主性關(guān)注度并不高。

政府作為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)和重要的主體，大多是的施政過程中以農(nóng)民為對象，而非參與者或主體之一。學(xué)者們的研究重點也更多是從國家建構(gòu)層面展開，導(dǎo)致對于鄉(xiāng)村治理的研究對象從農(nóng)民變成了村干部等問題的出現(xiàn)。

而民眾的積極性是植根于傳統(tǒng)文化和具體的生活形態(tài)之中，通過民俗文化的內(nèi)驅(qū)力，提高民眾的積極性，進而擴大參與數(shù)量和范圍。因此，在民族地方的民俗文化一方面具有一定的凝聚力，另一方面還具有特殊的敬畏性。

在鄉(xiāng)村治理資源的整合中，可以通過舉辦大型的民俗活動，運用民俗文化的內(nèi)驅(qū)力將零散的民眾聚集，進而宣傳和輸入相關(guān)的政策內(nèi)容和政治文化，通過潛移默化的方式影響村民的政治心理，進而達到擴大參與數(shù)量和范圍和實現(xiàn)民眾參與鄉(xiāng)村治理資源的整合的目的。

（二）以利益引導(dǎo)民眾參與治理資源整合

人天生就是政治動物，而政治就是“一種在特定社會經(jīng)濟關(guān)系及其所表現(xiàn)的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，社會成員通過社會公共權(quán)力確認和保障其權(quán)利并實現(xiàn)其利益的一種社會關(guān)系”[6]。因此，人們參與政治活動離不開對自身利益和公共的關(guān)注，在鄉(xiāng)村治理中也就可以運用利益手段來引導(dǎo)民眾參與到鄉(xiāng)村治理資源整合中來。利益引導(dǎo)相較于文化驅(qū)動更加具有直接和顯性的特點，民眾的利益有可以理解為他們的需求可以分為自身生存資料的需求，享受本民族文化的需求，實現(xiàn)在本民族村莊的價值的需求。鄉(xiāng)村治理資源的整合離不開民眾這一豐富的社會資源，就可以通過實現(xiàn)民眾利益的方式引導(dǎo)民眾主動參與到鄉(xiāng)村治理資源整合中來。實現(xiàn)當(dāng)前利益和滿足利益預(yù)期都能夠有效地吸引民眾的參與，邊疆地區(qū)的民眾可能因文化水平不足而無法理解政策，也可能是對政治參與報以冷漠的態(tài)度，但利益每個人都擁有且能夠去感知的。

四、結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)村治理過程中離不開對鄉(xiāng)村治理資源的運用，而鄉(xiāng)村治理資源因為鄉(xiāng)村治理主體所處地位的不同而存在張力，因此需要整合鄉(xiāng)村治理資源來形成鄉(xiāng)村治理的合力。邊疆民族地區(qū)又因為其地理位置的特殊和多民族性的特點在鄉(xiāng)村治理過程中居于重要位置，邊疆民族地區(qū)在鄉(xiāng)村治理資源整合的過程中形成了國家嵌入式、吸納民族精英和調(diào)動民族地區(qū)民眾參與整合的三種路徑選擇。這三種路徑選擇并不是獨立，只有實現(xiàn)三種形式的結(jié)合，才能讓鄉(xiāng)村治理資源整合的過程更加合理合法化，為鄉(xiāng)村治理資源的充分利用提供契機。