德國公共采購制度及其經(jīng)驗借鑒

林初寶

在我國目前政府采購制度還不很完善，而加入GPA談判外部壓力很大的情況下，充分了解并借鑒政府采購制度較成熟國家或地區(qū)的經(jīng)驗和做法有著重要的意義。近日，由中國物流與采購聯(lián)合會組織，業(yè)界政府采購專家、集中采購機構(gòu)代表參加的公共采購制度考察團對德國聯(lián)邦政府、州政府及相關(guān)協(xié)會和企業(yè)的公共采購情況進行了考察。德國公共采購在法律體系、管理體制、機構(gòu)設(shè)置、電子化采購、落實公共政策功能等方面富有成效，對我國政府采購制度改革創(chuàng)新具有一定的借鑒意義。

完善的公共采購法律體系

德國是個聯(lián)邦制國家，由16個聯(lián)邦州組成。因為是歐盟及WTO《政府采購協(xié)定》(GPA)的成員國，德國公共采購法律、法規(guī)必須與歐盟及GPA規(guī)定相適應(yīng)，涉及國家層面、歐洲層面和國際層面三個基本方面；其國內(nèi)公共采購法律體系由聯(lián)邦、州和地方不同層次的法律法規(guī)構(gòu)成。1 999年1月1日，德國《公共采購更新法》生效，規(guī)定在《反對限制競爭法》中增加《公共采購法》，共33條，結(jié)束了原來《預(yù)算法》調(diào)整公共采購法律關(guān)系的局面，成為德國公共采購的法律基礎(chǔ)。

根據(jù)新修訂的《公共采購法》，德國公共采購主體包括國家機關(guān)、受國家機構(gòu)控制或者由國家經(jīng)營、使用財政性資金以實現(xiàn)公共職能為活動內(nèi)容的非營利組織，例如德國鐵路、德國郵政，以及根據(jù)政府授予的專屬權(quán)進行行業(yè)公務(wù)活動的自然人和法人，例如飲用水、能源供應(yīng)、交通或者電信行業(yè)的自然人或者法人等，其采購活動都應(yīng)當納入公共采購范圍。政府作為“公共的委托人”，沒有自由選擇建筑、貨物、服務(wù)或是決定什么時候提供合同或者以什么價格簽訂合同的權(quán)利，只允許按照公共采購相關(guān)法律完成采購需求。每年德國聯(lián)邦、州及縣(鄉(xiāng))財政支出預(yù)算中，約有一半是公共采購支出，公共采購金額相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的15％～16％。

規(guī)范的公共采購管理和運行機制

在德國，聯(lián)邦經(jīng)濟技術(shù)部主要負責起草、擬訂公共采購相關(guān)法律、法規(guī)，以及負責關(guān)于GPA的談判等，財政部負責公共采購預(yù)算的編制和執(zhí)行；審計署負責公共采購資金使用的審計監(jiān)督；聯(lián)邦及各州公共采購審查機構(gòu)負責供應(yīng)商的投訴審查；聯(lián)邦政府內(nèi)務(wù)部是除國防部門以外所有聯(lián)邦政府部門的集中采購機構(gòu)，地方各級設(shè)立屬于政府的負責政府集中采購的機構(gòu)。成立于1951年的聯(lián)邦政府內(nèi)務(wù)部除了按照國際和國內(nèi)公共采購法律法規(guī)要求，完成集中采購工作以外，還負責就國家機關(guān)和公共機構(gòu)所有有關(guān)公共采購的問題進行咨詢，制定相關(guān)采購標準，存儲采購產(chǎn)品等，有時還代表州政府采購緊急救災(zāi)物資。

一些專業(yè)協(xié)會在德國公共采購發(fā)展中扮演著重要的角色，其中表現(xiàn)最為出色的是德國材料經(jīng)濟、采購與物流聯(lián)合協(xié)會(BME)。BME的主要目標是推動材料經(jīng)濟、采購與物流領(lǐng)域的培訓與進修以及經(jīng)驗交流方面的發(fā)展，現(xiàn)有700 0多個會員。在公共采購過程中，BME建立了一套從政府到企業(yè)的標準數(shù)據(jù)庫處理系統(tǒng)，能根據(jù)認證標準、生產(chǎn)能力及其他私人信息很快搜索到優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。企業(yè)的資質(zhì)標準等信息會由BME每年驗證一次，以保證資料的真實性。

高效成熟的電子化公共采購服務(wù)

信息化、智能化是德國公共采購制度發(fā)展的趨勢。2005年，德國聯(lián)邦內(nèi)政部、經(jīng)濟、交通及建設(shè)部共同研發(fā)了一套網(wǎng)絡(luò)招投標系統(tǒng)，并在全面推廣實施前做了充分的試驗，率先在互聯(lián)網(wǎng)上完成150項采購計劃；確定500 0歐元以下項目通過電子郵件或手機采購．以觀察社會效應(yīng)。2006年初聯(lián)邦政府舉辦了第一次網(wǎng)絡(luò)招標，取得不錯的效果。于是，從2006年6月起，聯(lián)邦一級政府的所有通用貨物和服務(wù)必須通過該電子平臺進行采購。

在德國，慕尼黑州的電子化公共采購建設(shè)得比較完善。2000年慕尼黑州政府投資100萬歐元(包括5年維護費)，開始公共采購的電子化建設(shè)；2005年建立了統(tǒng)一的電子化采購平臺，并于2006年11月1日完善了電子化公共采購的相關(guān)法律、法規(guī)。根據(jù)規(guī)定，2.5萬歐元以下的項目可通過該平臺的詢價系統(tǒng)進行采購；超過2.5萬歐元的，必須按歐盟、聯(lián)邦政府相關(guān)規(guī)定，通過平臺公開系統(tǒng)統(tǒng)一招標采購。傳統(tǒng)手工操作時，慕尼黑州全年招標費用約190億歐元，電子化采購平臺建成后，人員辦公費用節(jié)約高達70％，同時也大大降低了企業(yè)的相關(guān)費用。

健全的機制確保公共采購公共政策功能落實

德國十分重視公共采購的公共政策取向，通過法律規(guī)定、技術(shù)規(guī)格、評標標準、合同條款等方式，在公共采購合同授予與執(zhí)行過程中實現(xiàn)政府對社會、經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控目標。德國公共采購政策功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是綠色采購。德國公共采購法律規(guī)定，招標過程中環(huán)境保護可視為一個優(yōu)先政策，在招標書中可設(shè)定相關(guān)指標．在評估記錄中必須考慮環(huán)保的因素。如VOL/A要求公共貨物與服務(wù)采購必須符合國家的環(huán)保標準。政府機構(gòu)使用再生紙、太陽能裝置，使用低能耗及無噪音等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。VOB規(guī)定公共工程采購必須有環(huán)境考核因素，必須符合環(huán)境標準并優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和材料。目前，德國政府綠色采購規(guī)模已占公共采購總量的30％。

其次是扶持中小企業(yè)發(fā)展。德國中小企業(yè)特別多．政府會充分考慮中小企業(yè)參與公共采購活動時獲取訂單的情況。在確定中標資格的時候，可在企業(yè)資料庫里了解哪些企業(yè)具有競爭能力，針對中小企業(yè)的實際情況設(shè)定競標條件。為了實現(xiàn)對社會弱小群體和中小企業(yè)的照顧，還可以將大項目拆分成較小的項目。

另外，雖然德國是較早加入GPA的成員方之一，但德國并沒有放棄對其國內(nèi)企業(yè)的保護。據(jù)歐盟通報，德國曾多次將地方政府污水處理和能源供應(yīng)項目，采用單向采購的方式將合同授予本國企業(yè)，而沒有在歐盟范圍內(nèi)進行公開招標。即使在歐盟范圍內(nèi)公開招標，德國政府也從技術(shù)上設(shè)置障礙，盡可能地將采購合同給予本國企業(yè)。

同時，利用公共采購支持技術(shù)創(chuàng)新也是德國公共采購活動所強調(diào)的。德國政府部門作為創(chuàng)新性技術(shù)和解決方案的先導(dǎo)客戶，可以大大降低研發(fā)公司和后來消費者的風險；或是采取在公共采購的招標程序中引入創(chuàng)新導(dǎo)向的技術(shù)要求，鼓勵使用新的還沒有商業(yè)化的技術(shù)。如德國Erftverb&nd公司薄膜污水處理設(shè)備的建設(shè)和開發(fā)得到公共采購的大力支持，目前已經(jīng)發(fā)展成為世界知名的污水處理企業(yè)。借鑒德國公共采購經(jīng)驗，完善我國政府采購制度

借鑒德國經(jīng)驗，電子化建設(shè)首先要有一個較好的法律和社會環(huán)境，因此要加強我國公共采購相關(guān)法律制度間的銜接．協(xié)調(diào)統(tǒng)一《政府采購法》與《招標投標法》，出臺《公共采購法》及其實施細則，明確電子化公共采購的法律問題。在投資模式上，依據(jù)《電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》要求，通過政府特許經(jīng)營的方式引入社會資金，建立適應(yīng)公共采購電子化發(fā)展的多元化、多渠道投融資機制。另外，公共采購電子化應(yīng)該按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的建設(shè)思路，形成資源共享、務(wù)實高效、安全可靠的全國統(tǒng)一的電子化公共采購平臺。

同時，要依托技術(shù)手段創(chuàng)新，建立全國自上而下統(tǒng)一的公共采購行政管理體系。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的要求，建立職責明晰、協(xié)調(diào)有序的公共采購運行機制。為了改變目前政府采購各自為政的現(xiàn)狀，可考慮先行建立公共采購專業(yè)委員會，作為全國公共采購工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機構(gòu)。同時，建立適應(yīng)公共采購體制的審計和問責制度，通過制度建設(shè)做到事前、事中、事后的全程監(jiān)督。更重要的，要明確集中采購機構(gòu)代表政府依法行使采購權(quán)的法定采購人地位，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力。公共采購必須以黨、國家和人民的利益為己任，完善的公共采購體制關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政能力，是提高政府公共管理、調(diào)整國家宏觀經(jīng)濟、推動市場公平競爭、優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展的有力手段。